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PPP项目风险管理

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2014年09月08日   作者:Edward Farquharson等   

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  将一个理想中的概念转变成现实的PP P项目需要大量的资源。一旦项目的范围和要求已经大致确定,接下来要问的问题是,它能否作为PPP项目交付。要回答这一问题,除了评估与项目承受能力密切相关的收入来源,还需要建立项目要求产生的风险全貌。


  风险识别


  风险识别是对项目内外部事宜和偶然事件的综合演练;它包括分析一个项目的所有阶段,尤其是项目筹备、确定项目工具、融资、设计、建造、调试和运行,以及合同签署后转移到项目的传统资产和服务的风险。通常,适用于基础设施项目的风险核对表,可与权利人和利益相关者集思广益在预期风险的风险研讨会共同使用。“风险登记册”可以用来记录所有风险,并在整个项目生命周期作为风险清单使用。“登记册” 通常会列出风险性质、发生的概率、对项目的预期影响,以及为降低这些风险所采取的措施,和它们如何在实践中发挥作用。而项目顾问也可以在这个过程中发挥重要作用。


  风险分配


  风险分配涉及分配或分担处理当事人之间风险后果承担的责任。其原理是将风险分配给最能控制其发生或管理其后果的一方,以及最有优势评估在私营企业可接受的商业环境下产生风险的可能性的一方。风险可以分配的只有两方:PPP承包商(即私企,包括投资者、债权人、分包商、保险公司等)和进入PPP合同的公共机构(最终,这些风险留在本国用户或纳税人身上)。因此,风险可以分配给私企或政府部门,但也可以在协定的基础上由双方共享。PPP合同将体现双方协商如何分配风险,并包括在适当的时候缓解风险的措施。风险不会通过合同消失,它只是在各方之间重新分配。


  设计、技术、建设和经营相关的风险通常分配给私企,他们通常能比政府更有效地控制和管理这些风险。但这可能会因项目不同而不同,例如,可能由于未知的地质条件的风险概率和影响,使得道路建设工程的隧道部分对于承包商、贷款人、投资者而言是不可接受的风险。风险的分配也可能因市场不同而不同,取决于私营企业的欲望和竞争水平。其他风险可能由政府部门管理更好一些,如监管、环境及外汇风险;或者可以共享,如需求变化或法律变更风险。在一些国家,某些风险在法律上由于政治或历史原因分配给政府部门或私营企业,而任何与之相悖的合约安排将不具法律效力。因此,无论哪一方控制和管理风险更有效,必须考虑到法律约束和相关方承担风险的能力。


  风险分配这种做法是评估和开发项目的银行可融资性中最重要的步骤之一。这个过程也有助于确定公共机构应该在项目准备阶段解决的问题。在这个阶段,“风险矩阵”可以与“风险登记册” 一起使用,记录体现在PPP合同中的风险分配建议(以及减轻这些风险的措施)上。再次说明,顾问可以在这个过程中发挥重要作用。这将确保,如果风险在项目的生命周期中出现,双方在PPP合同中已对如何解决达成了一致。有些风险可能会分配给专业的第三方,如保险公司。


  风险缓解


  为风险承担者降低风险发生的可能性及其后果是重要的。项目范围的变化,有时可以降低风险。例如,让私营企业控制发电项目燃料运输设施,并在项目范围中包含这一项,可减少接口的风险。


  风险监测和审查


  风险管理是一个持续的过程,贯穿整个项目生命周期(见下图),政府需要监控所有风险,甚至包括分配给第三方的风险,因为他们对向公众充分提供服务负有最终责任。需要监测现有的风险,也需要在项目开发和环境变化的同时识别新的风险。合同的管理团队通常会在整个项目生命周期定期更新风险管理计划,这与风险登记册密切相关。

  

  风险管理过程图


  (来源:How to Engage withthe Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets ,Edward Farquharson等著,唐李雅宁、董小梅译,本书中文版即将由中国电力出版社出版)

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