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首页 > 专栏作者 > BOT/PPP项目社会评价指标的选择

王守清

王守清博士,清华大学建设管理系教授/博导暨清华大学国际工程项目管理研究院副院长和清华大学恒隆房地产研究中心政企合作(PPP)研究室主任,兼全国项目管理领域工程硕士教育协作组(161所大学)组长、欧亚PPP联络网中方代表、亚开行PPP专家库成员暨亚洲城市发展中心PPP培训导师、中国PPP法起草小组成员、中国财政学会PPP研究专业委员会特聘专家、《InternationalJournal of Project Management》等10多份国内外期刊的编委等,至今共发表300多篇论著。

BOT/PPP项目社会评价指标的选择

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2014年08月08日   

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       所谓社会效益评价是指BOT/PPP项目对项目影响区(项目所涉及部门、所在地区或社区)的社会影响和宏观经济效益评价,与项目影响区相关因素的相互适应性分析,以及项目所涉及的公平性评价和政府表现评价。

一、指标筛选的原则与方法

    本文在筛选BOT/PPP项目社会效益评价指标的过程中遵循了以下原则:

(一) 反映BOT/PPP项目的特点

   本文讨论的是BOT/PPP项目而非其他项目的社会效益指标,因此,所选择的指标应充分反映BOT/PPP项目的特点。本文在第二作者之前研究的基础上,对BOT/PPP项目的特点进行了分类,并将这些特点与社会效益评价指标建立起一一对应关系,进而建立了BOT/PPP项目的社会效益评价指标筛选矩阵表。

(二)  全面客观地反映项目的社会效益、兼顾正面与负面社会效益

   鉴于此,本文借鉴了普通项目的社会效益评价指标体系,主要有:一是我国水利部编制的《水利建设项目社会效益评价指南》;二是《美国环境政策法案》框架下社会效益评价指南与原则委员会编制的《社会效益评价原则与指南》;三是Frank Vanclay在《概念化社会影响》中论述的社会效益变量。

(三)  定性指标与定量指标相结合

由于我国开展BOT/PPP项目的历史不长,并且数量极其有限,BOT/PPP项目的社会效益评价尚没有一套完整的指标体系,对项目的评价主要还是限于项目的财务方面的定量指标,而在实践中,决定一个项目能否成功还应考虑社会效益等非定量半定量指标。因此在选择指标时,应定量和定性指标相结合,能定量的则定量,不能定量的但重要的定性指标也一定要考虑,不能一味追求定量指标而忽略了重要的定性指标。

二、BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表

   筛选表的建立是基于BOT/PPP项目的特点与项目社会效益评价的结合。

(一)   BOT/PPP项目的特点

   BOT/PPP项目的参与方众多,立场和利益各异,因此,在参与方之间达到利益的平衡是BOT/PPP项目成功与否的关键。BOT/PPP项目社会效益评价的目的就是找出项目对社会、对各个参与方等的影响,尤其是潜在的不利影响,以便采取相应的措施减轻不利影响,力求达到“多赢”得状态。笔者在文献2对不同的利益参与方从社会视角对BOT/PPP项目的特点进行了详尽的归纳和阐述。

(二)   项目社会效益评价指标

项目社会效益评价包括四方面的内容,分别是社会影响评价、项目与社会的相互适应性评价、公平性评价和政府表现评价。对于BOT/PPP项目来说,后两个方面也是至关重要的。然而这四方面有赖于具体的指标来反映,例如就业率、特许权协议履行率等。

(三)  BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表的建立及解释

根据BOT/PPP项目的特点及其所对应的社会效益评价指标,建立如表1所示的BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表。表中,特点A~E反映了BOT/PPP项目的重要的具有代表性的特点,指标1~N则是社会效益评价指标。该矩阵表可用来指导BOT/PPP项目社会效益评价的选择。

表1  BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表

BOT/PPP

点权重社会评价指标

特点

A

特点

B

特点

C

特点

D

特点

E

特点

F

汇总

1

1

1

1

1

5

指标1

1

指标2

2

 指标……

1

指标N

6

   应用此表时,一一考查指标1~N每一个指标与BOT/PPP项目五个特点的关系,关系紧密的可在相应方格内打“√”,对应于特点A~E的每一个“√”计1分,对应于特点F的每一个“√”计5分,算出每一个指标的最终得分,若大于等于5,则可入选并参与下一轮的筛选,否则略去该指标。以此类推,不断重复筛选直至筛选完毕。以表中指标N为例,指标N能够反映BOT/PPP的特点E,即“各方协调难度大、风险 高计1分,同时该指标是特点F的重要内容,计5分,共计6分,满足条件,可进行下一轮的筛选。

   作者经过广泛的文献阅读,按照社会效益评价内容的要求将项目可能的社会效益评价变量进行了分类和整理,共识别出4大类指标,22个一级指标,104个二级指标,240个三级指标,55个辅助指标。为减轻指标筛选的工作量,首先将非重要的指标粗选掉,然后筛选掉与BOT/PPP项目特点关系不大的指标。在此基础上,按照三级指标、二级指标、一级指标的顺序采用本文所建立的《BOT/PPP项目社会效益评价指标筛选矩阵表》进行指标的筛选。

三、指标的筛选结果

经过三轮的筛选,最终选择出20个指标用于BOT/PPP项目的社会效益评价。

表2  BOT/PPP项目社会效益评价指标体系

社会影响

项目与社会适应性

公平性

政府表现

环境质量指数

自然资源综合利用

节约时间的社会效益

促进国民经济发展

就业效果评价

贫困地区收入分配

单位投资占用耕地

项目效果的持续性

干部和群众对项目的反应

政府决策的民主化

经济损失补偿指数

银行等金融机构的变化

社区基础设施情况

权力机关分布

利益相关群体分析

平均收入对比

扶贫、脱

指标

项目对弱势群体的影响

政府法制建设指标

政府机构及机构间协调

特许权协议的履行

下面将对其中与BOT/PPP项目特点结合紧密的指标进行解释。

(一)节约时间的社会效益

BOT/PPP项目所涉及的基础设施建设项目如高速公路、铁路等的建设可以缓解交通的压力,这些在经济评价中是体现不出来的,然而对于设施的使用者来说却有巨大的效益。另外,与传统项目相比,BOT/PPP项目通常是建设期与运营期合并在一起计算,建设期越短,运营期越长,经济效益越大,即便是采用建设期与运营期分离计算,也通常会有提前完工的奖励。因此,从总体来说,BOT/PPP项目可以通过节约时间产生社会效益。以交通项目为例,可以通过货物在途节约时间的社会效益、旅客在途节约时间的社会效益、采用BOT/PPP模式在项目建设、运营阶段节约时间的社会效益来反映。

(二) 政府法制建设指标

     政府参与BOT/PPP项目的方式主要有:特许权协议的签署与履行、政府有关BOT/PPP的立法、政府为项目的进行而在机构之间的协调等等。我国BOT/PPP项目的开展首先是为解决政府财政不足而在上世纪80年代引进的,并在我国得到了很多的应用。因此,政府法制建设指标应作为BOT/PPP项目社会效益评价的重要内容。该指标可通过政府关于保护知识产权的法律和政府吸引外资和鼓励民营资本投资基础设施建设的立法来反映。

(三) 政府相关机构之间的协调

      BOT/PPP项目各方协调难度大,风险高,而其中重要的参与方之一,政府及其机构之间的协调是影响BOT/PPP的重要因素。应考虑的因素有:项目的组织结构设置是否合理,能否适应项目建设与运营的需要;项目的组织机构设置方案是否与项目采用的技术相适应?如何保证项目持续实施?如何提高项目承担机构的能力;政府关于公开招标、政府工作透明化的程度;项目周围环境和提供的方便当地领导对其责任和权力的了解程度以及最近行使权力的能力;现有的领导有无处理因项目引起的问题的经验及起诉采取的手段,等等。

(四)特许权协议的履行

     本指标是与BOT/PPP项目的特点密切相关的,因为政府参与BOT/PPP项目的主要依据就是特许权协议的签署和履行。特许权协议是BOT/PPP各种文件的核心,协议的履行效果对整个项目和各参与方均产生很大的影响。因此将特许权协议的履行率作为重要的社会效益评价指标。


四、小结

本文通过对BOT/PPP特点和项目社会效益评价的研究,建立了BOT/PPP项目社会效益评价指标的筛选矩阵表,在筛选原则和筛选方法的指导下,筛选出了一套适合BOT/PPP项目的社会效益评价指标体系,并对该指标体系中的某些关键指标进行了分析和解释。所建立的指标体系结合BOT/PPP的特点与项目社会效益评价的内容,正面与负面社会效益兼顾,原则性与灵活性共存,操作灵活,对客观地评价BOT/PPP项目的社会效益具有一定指导作用。

责任编辑:师冬平

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