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PPP 项目融资模式干系人识别和管理策略分析

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2014年06月13日    作者:徐盈    来源:商业经济

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   PPP(Public-Private-Partnership)中文译为公私伙伴关系、公私合营或公共民营合作制等,指政府公共部门和私营机构为提供公共服务,以合同方式确立的,基于风险共担和收益共享的长期合作机制。目前,“PPP”项目融资模式在我国自来水厂、污水处理厂等准经营性基础设施建设的融资与建设中扮演着重要的地位。

 

    项目干系人决定着项目的最终成功与否,PPP 项目融资模式的实现过程就是各类项目干系人的互动过程。

 

  因此,识别与分析PPP 项目融资模式的干系人,并根据其目标诉求制定相应的管理策略,对我国PPP 项目融资模式的成功实施具有重要的意义。

 

  本文基于理论研究文献分析,系统地识别了我国PPP 项目融资模式干系人,分析了不同干系人的目标诉求,利用多维细分法将其进行了分类,并在满足项目干系人需求和期望的同时针对不同类型的项目干系人制定了相应的管理策略。论文研究结果有助于我国PPP 项目融资模式的实施与推广。


    1.“PPP”项目融资模式干系人识别及利益分析


  干系人,即利益相关者,原是西方经济学概念,与“股权者”(stockholder)即“股东”相对应,泛指包括股东以及其他与企业有利害关系的个人或团体。美国项目管理协会(PMI)在项目管理知识体系指南(PMBOK)中认为:“stakeholder包括这样的个人和组织,他们或者积极参与项目,或者其利益在项目执行中受到积极或消极影响”。美国学者弗里曼将干系人定义为“任何可以影响组织目标的实现或受该目标影响的群体或个人”。密切尔认为利益相关者必须具备三个属性之一:(1)合法性(legitimacy),其相关利益被法律和道德所认可;(2)影响力(power),具有影响组织的地位、能力和手段;(3)紧迫性(urgency),其要求或主张可立即引起组织决策者的关注。

 

  为了建立具有普遍意义的PPP 项目干系人识别和分类体系,本文抽离出PPP 项目的主要干系人(key-stakeholders),其中包括:东道国各级政府、专门负责PPP 项目的政府机构、代表政府的股权投资机构、私人股权投资机构、PPP 项目公司(SPC)、设计单位、监理公司、银行和金融机构、保险机构、咨询公司、工程承包商、运营公司、材料设备供应商、公共服务的消费者、社会纳税人、项目周边居民、新闻媒体、行业协会等,项目干系人组织结构图如图1 所示。

 

  图1 PPP 模式项目干系人结构图


      2.“PPP”项目融资模式干系人利益分析


  由于PPP 组织结构复杂,各干系人利益往往有直接与间接、显性与隐性、功利与理想等方面的差异。每一个干系人在一个项目中都有其自己的利益目标,这可能导致不同的优先权和冲突。因此在全面识别PPP 项目干系人的基础上,需对不同干系人的利益倾向及潜在影响进行分析。

 

  (1)政府或其专门负责PPP 的机构。政府在PPP 项目中具有双重身份,既是公共基础设施的管理者也是项目特许权的授予者。PPP 模式有利于加快基础设施领域的投融资体制改革,引入私人资本的竞争以提高服务质量并减轻财政压力。基础设施的建设能拉动GDP 增长,政绩人人皆知,各级领导无疑会不遗余力地予以支持。政府必须兼顾项目的社会效益和私人部门的经济效益,保证所提供公共服务的质量和价格。政府法律法规及政策的稳定性关乎着项目的成功与否。

 

  (2)代表政府的股权投资机构。以PPP 模式运作的基础设施项目大多投资巨大,仅仅依靠私营企业的投资难以满足项目发展的要求,通常情况下需要政府对项目给予一定的资本补贴。PPP 项目中至少有一个国有独资或政府控股的具有政府背景的公司或机构直接作为项目的投资者,实质上是政府对基础设施项目进行市场化运作和施加影响的商业平台。

 

  (3)私人股权投资公司。私人股权投资公司和代表政府的股权投资机构合作成立PPP 项目公司,投入的股本形成公司的权益资本。私营企业是项目公司重要的组成部分,代表了先进的技术和管理水平,它的短期目标是在合理承担PPP 项目风险的基础上获取项目的有效经济回报。长期则是增加市场份额和占有量,提升其社会声誉和影响力。私营企业的资信和综合实力是PPP 项目成功实施的关键。

 

  (4)PPP 项目公司。PPP 项目公司是为项目的建设运营而专门设立的临时性公司,是PPP 项目的执行主体。对于准经营性基础设施项目,通常需要政府对项目给予一定的资本支持。代表政府的股权投资机构和私人投资公司投入的资本形成公司的权益资本。项目的经营权和受益权通常由私人部门所拥有,政府投资方不具有公司日常经营管理的决策权,只在重大资产处置,涉及运营安全等重大事项上具有决策权。

 

  (5) 银行和金融机构。银行和金融机构指在项目融资中为项目提供贷款的商业银行、非银行金融机构和一些国家的出口信贷机构,它可以是一家或几家银行,也可以是由几十家银行组成的银团。PPP 项目的有限追索权以及项目本身的风险影响,促使银行高度重视项目的技术和经济可行性论证,只有确实可行,并能将风险限制在可接受范围内,银行才会放贷。银行和金融机构为项目提供贷款和融资咨询,并获取相应的贷款利息和服务费用,其关注的是贷款本息的安全回收,扩大信贷资产规模。

 

  (6)保险机构。PPP 项目资金规模大、生命周期长、参与方多,面临着许多难以预测的各种风险因素。保险公司是分担项目风险的重要一方,它对项目中各方不愿意承担的风险提供保险服务以及项目风险咨询服务,并依照保险合同的规定向投保人收取保险费。

 

  (7)公共服务的消费者。公共服务的消费者是PPP 项目需求的创造者和财务费用的提供者,希望得到好的产品和满意的服务,用户的付费是项目收益的主要来源。此外,在项目运作过程中,社会消费者还可以对项目的服务质量和价格进行监督,提出对项目服务的新要求,并及时向有关部门反映,确保基础设施服务的质量。

 

  除了上述的利益相关者以外,设计单位、监理公司、工程承包商、运营公司、咨询机构、材料供应商、项目周边居民、社会纳税人等也都在PPP 模式运作过程中发挥者重要的作用,他们与PPP 项目公司和各方的协调配合是项目成功的重要因素。

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