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政府投资代建制项目监管利益相关者的界定与分类

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2014年06月13日    作者:吴仲兵 姚兵 刘伊生    来源:建筑经济

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  1. 利益相关者理论的主要思想


  利益相关者分析是一种社会学的定性分析方法,主要用于对利益相关者的政治、社会、法律、经济和道德等多种诉求进行识别,从而为企业经营者进行利益相关者管理奠定基础。“利益相关者”(stakeholder)作为专业术语,首次出现在1963 年斯坦福研究中心内部备忘录的一篇管理论文中,其最初是企业股东(stockholder)概念的泛化,即“没有他们的支持组织就不再存在的团体”。20 世纪70 年代,利益相关者概念开始在企业战略规划、系统理论、公司社会责任和组织理论文献中大量出现,成为西方经济学、管理学的热门话题。由于弗里曼(Freeman)、多纳德逊(Donaldson)、克拉克森(Clarkson)、琼斯(Jones)、科林斯(Collins)、卡罗尔(Carrol)、布莱尔(Blair)、米切尔(Mitchell)等众多学者的共同努力,利益相关者理论形成了比较完善的理论框架。

 

  从20 世纪60 年代到21 世纪初,利益相关者理论的发展经历了“影响企业生存”、“实施战略管理”、“参与所有权分配”三个阶段。影响企业生存阶段研究的重点是利益相关者的界定及参与企业经营的合理性;实施战略管理阶段研究的重点是利益相关者在战略分析、规划和实施中的作用;参与所有权分配阶段研究的重点是利益相关者能否以及如何参与分配企业的剩余控制权和剩余索取权。因此,弗里曼在其标志性专著———《战略管理———利益相关者方法》一书中提到:要使利益相关者分析具有实践意义,就必须以方法和技巧来提高组织的战略管理能力,因此至少需要从如下三个层次上了解、认识组织,用以管理它与利益相关者的关系的方法:首先,必须能够从理性的角度识别谁是组织中的利益相关者,以及利益相关者感知到的利益是什么;其次,必须认识用以或明或暗地管理组织与其利益相关者的关系的方法,以及这些方法是否适合组织中利益相关者之间形成的图谱;最后,必须认识组织与其利益相关者的交易或谈判,从而推导出这些谈判是否适合利益相关者图谱和组织管理利益相关者的方法。由此可见,要在实证研究中应用和推广利益相关者理论,关键步骤是对利益相关者进行界定和分类。


  2. 利益相关者理论在项目管理研究中的应用


  根据利益相关者理论,要进行政府投资代建制项目监管的利益相关者的分析,第一步应当从理性的角度识别谁是监管的利益相关者;第二步是对利益相关者感知到的利益和享有的权力进行分析,并对利益相关者进行合理的分类;第三步是对利益相关者关系进行调查,从而形成政府投资代建制项目监管的利益相关者图谱;第四步是制定组织与利益相关者监管的战略和方法,用以指导组织与利益相关者的交易或谈判。其中,利益相关者的界定和分类是开展后续研究的关键步骤。


  3. 政府投资代建制项目监管的利益相关者界定


  政府投资代建制项目监管是一项复杂的系统工程,整个监管过程涉及的机构和个人众多,既有以盈利为目的的公司法人等经营实体,也有具有行政审批权力的政府职能部门,还有关心项目规模和功能的使用单位以及人大、纪检、监察等公共监督部门和新闻媒体、社会公众等社会监督部门或个人,有的机构或个人甚至要在不同阶段、不同时点多次实施监管或接受监管。因此,有必要对这些机构和个人的角色进行梳理,从而辩明每一个团体对于政府投资代建制项目监管所起的作用,这是监管政策制定者需要考虑的重要问题。

 

  美国项目管理协会(PMI,Project Management Institute)将项目利益相关者定义为“主动参与项目的个人或者群体,或者受到项目结果影响、并能够影响项目及其结果的个人和群体”。温奇提出的项目利益相关者定义是:“因项目建设而直接获益或受到损失的个人或群体”。他从业主的角度将项目利益相关者分为内部利益相关者和外部利益相关者。盛峰等人提出,项目利益相关者是那些参与项目或者其利益受到项目成败影响的个人或组织。丁荣贵提出,可以借助由过程维、角色维、任务维构成的三维模型来识别项目的利益相关者。综合国内外学者对于项目利益相关者的定义,并且考虑政府投资代建制项目管理流程的特点,对于政府投资代建制项目监管的利益相关者的界定,应当把握以下几点:

 

       (1)与项目建设活动有关联。监管的利益相关者必须是主动或被动地参与到项目建设活动中,受到项目建设结果的影响,同时也能够影响项目建设及其结果的个人或群体。

 

       (2)因项目建设而存在合同契约关系或者行政法律关系。监管的利益相关者之间的关系以合同契约或者行政法律关系为基础,围绕项目建设活动而谋求各自的利益诉求,缺乏合同契约或行政审批关系的约束将无法构成政府投资代建制项目监管的利益关系。

 

       (3)监管的利益相关者为项目建设所做的投资存在资产专用性。资产专用性通常被定义为一项用于某种特殊交易的投资所产生的价值与这项投资用于其他目的所产生的价值的差异程度。物资资本的投资、人力资本的投资以及其他非人力资本的投资中均存在资产专用性。利益相关者通过这些有形和无形的投资与政府投资代建制项目联系在一起,联系的紧密程度取决于其专用性投资的大小。

 

       因此,可以对代建制项目利益相关者定义如下:与代建制项目存在合同契约关系或者行政法律关系,参与项目建设活动并且进行专用性投资,期望从中直接或间接获取收益的个人或团体。根据上述定义,并结合政府投资代建制项目的管理流程,可知政府投资代建制项目监管的利益相关者包括项目业主、代建单位、勘察单位、设计单位、监理单位、招标代理机构、工程造价咨询企业、施工图审查机构、建设工程交易中心、承包商、材料设备供应商、发改部门、财政部门、建设主管部门、规划国土、消防、人防、人大、政协、纪检、监察、审计、社会公众、新闻媒体。

 

  图1 描绘了一个典型的政府投资代建制项目的利益相关者图谱,图中将所有利益相关者分为三个层次:第一个层次包括项目业主、代建单位、设计、监理、施工图审查、招标代理、造价咨询、承包商、材料或设备供应商。这些利益相关者被契约关系联系在一起,带箭头的实线代表各方存在的契约关系。第二个层次包括发改、财政、建设、规划、国土、环保、人防、消防等行政审批部门和政府评审机构以及工程交易服务中心等行政事业单位,带箭头的虚线代表各方存在的行政审批关系。第三个层次包括人大、政协、行业协会等外部监督部门和纪检、监察、审计等内部监督部门。图1 描绘的利益相关者图谱有助于看清监管体系的全景,可以作为监管战略和政策制定的基本出发点。

 

 图1 政府投资代建制项目的利益相关者图谱

 

     图1 所示的政府投资代建制项目利益相关者图谱与委托代理理论提出的模型有所不同。利益相关者理论认为,所有的利益相关者参与项目监管的目的都是为了获取一定的收益,因此更加注重研究利益相关者之间的相互关系,所以采用双向箭头来表示利益相关者之间的关系,如图1 所示。同时,利益相关者理论认为,只要是符合利益相关者定义的参与者,都应当纳入其研究范围,因此建立的利益相关者图谱更加全面、复杂。而委托代理理论认为,政府投资代建制项目参与者之间的关系更多的是一种科层级组织结构关系,因此更加注重委托人对代理人的授权以及由于信息不对称、契约不完备而产生的委托代理问题,所以在委托代理理论的模型中往往都是采用单向箭头来表示委托人与代理人之间的关系。另外,委托代理理论认为,项目监管的目标是使所有者利润最大化,利益相关者理论则认为,项目监管的目标是在现有资源约束的条件下,实现所有利益相关者之间利益关系的平衡,以便充分调动和激励项目参与各方,为项目顺利完成创造条件。由此可见,利益相关者理论与委托代理理论在项目监管的目标取向上存在本质的区别。

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