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BOT与PFI融资模式比较研究

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2014年06月13日    作者:彭丹    来源:中国公用事业与基础设施法律网

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    随着经济快速发展,各国对基础设施需要不断增长,但由于基础设施建设投资大、建设周期长,单靠政府资金不足以满足需求,各国政府都寻求更为有效的融资渠道,利用国际及国内民间资本进行基础设施建设。BOT模式是目前比较成熟和应用最广泛的项目融资模式,但这种模式存在投资人承担风险过大、项目融资前期工作周期过长及投资各方利益冲突大等缺点。近年出现的新融资模式PFI,一改由政府负责提供基础设施的传统,采取促进私人部门参与基础设施、公共产品和服务的全新方式,在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端,逐渐被很多国家所采用和发展。研究BOT与PFI两种融资模式的差别,深化对PFI的认识,对促进我国基础设施建设具有现实意义。



  1. BOT、PFI融资模式产生的背景及含义


  1.1 BOT融资模式产生的背景及含义


  20世纪70年代末到80年代中期,由于世界性的经济衰退和第三世界债务危机造成严重影响,赤字和债务负担迫使一些国家开始寻求私营部门的投资进行基础设施建设。1984年,土耳其总理厄扎尔首先提出了BOT的概念,其出发点是将某些公共项目私营化,以解决政府资金不足的问题。BOT即Build-Operate-Transfer(建造-经营-移交)的英文缩写,是指政府部门通过特许权协议,授权项目发起人/项目公司(主要是私营机构)进行项目(主要是基础设施)的融资、设计、建造、经营和维护,在规定的特许期内向该项目(产品/服务)的使用者收取适当费用,由此回收项目的投资、经营、维护等成本,并获得合理的回报。特许期满后,项目公司将项目免费移交给政府 。



  1.2 PFI融资模式产生的背景及含义


  20世纪70年代末80年代初,英国公共部门改革面临膨胀的财政赤字,导致公共财政预算紧张和公共部门功能减弱,公共服务水平低下。改善该状况的唯一选择是变革公共服务的基本格局,以最小的成本提供优质的公共服务。1992年,英国财政大臣Normal Lamon提出PFI概念并取代了“Ryrite”法则,这是对私有资金进入公共项目建设在形式和内容上的进一步规范化。Normal Lamon指出:引入PFI概念的目的是为了使私有资金和公共项目更好的结合,明确和规范政府在私有资金建设项目中的角色,提高私有资金的利用率和政府的管理水平。PFI(Private-Finance-Initiative)是指政府应用民间资本进行公共工程项目的开发与运营,以公共项目的特许开发权,由SPC(Special Purpose Company)按照市场机制组织公共项目运作。政府采用PFI目的在于获得有效的服务,而并非旨在最终对设施的所有权。公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款。在合同结束后,有关资产的所有权按照合同条款规定或者留给私人承包商,或者转交给公共部门。


  2. BOT与PFI比较研究


     2.1 BOT与PFI的共性


      首先,BOT与PFI都适用于基础设施项目。其次,两种融资方式的参与主体相同。包括:融资人,即为开发、建设和经营工程项目而成立的经济实体,如项目公司;出资人,即为项目提供直接或间接投资的政府、企业、个人或银团组织; 提供人,即为项目融资人提供担保的政府、组织或个人。再次,BOT与PFI融资模式中政府和私人企业均发生契约关系,都通过签订特许权协议来实施。最后,BOT与PFI的目的都是解决政府部门的资金短缺问题。



  2.2 BOT与PFI的差异


  首先,项目的主体与资金来源不同。


  PFI项目的主体一般为本国私营企业及其组合,采用的也多为民间资金,体现出民营资金的力量。而典型BOT项目的主体既可以是本国私营企业,也可以是外国公司,且多数为国外公司,其资金来源多是海外资金。


  其次,任务目标不同。BOT提交的是具体工程,而PFI提交的是服务。PFI合同对最终产品作出明确定义,但政府只对项目提出具体功能目标,而对如何实现最终产品一般不做具体说明,签订的是服务合同。PFI的目标是在政府固定的预算范围内,在现有税收条件下,构筑低成本、高质量的公共产品供给体系,实现同一服务水平下公共财政支出缩减,以及同一负担水平下公共服务水平提高。


  第三,项目的管理方式不同。PFI项目管理方式灵活,政府可对项目进行更为有效的控制。对于PFI项目,政府仅根据社会需求确定最终产品和最终服务,对于项目的建设方案、土地提供方式、运行收益分配等都在项目进行中与私营企业协商确定,政府不出让PFI项目的所有权并可随时检查项目的工作进展;而典型BOT项目的建设则按事先由政府所确定的方案进行,项目的管理运营方式也应遵循事先双方所达成的框架性文件,政府在特许权期内完全失去了对项目所有权和经营权的控制,实行全面的代理制,它的优点是项目开发建设更安全。


  第四,项目公司开发能力不同。PFI项目公司通常自身不具有开发能力,在项目开发过程中广泛地应用各种代理关系,而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确,确保项目开发安全;而典型BOT项目公司通常具有开发项目能力,包括设计、建设、运营等程序,均可由自己独立完成。


  最后,特许期结束后的处理不同。PFI项目特许期满后,项目运营权的处理方式较为灵活。当PFI项目到期后,私营企业可继续拥有和通过续租的方式获得运营权,以弥补合同期内收益的不足,或继续提供优质的社会公共服务与产品并获取适当的利润;而典型BOT模式则非常明确,在特许期满后,项目公司所建资产将无偿地交给政府拥有和管理,这使得政府须对项目的最低收益作出实质性的担保,政府的项目风险加大 。



  3.  PFI模式的优势


  BOT和PFI模式都是为了解决政府部门对公共基础设施建设资金不足,扩展融资渠道;共同的优点是都把私人资金引入公共设施建设。但由于各自组织机构、运作程序不同,各有优缺点,但作为典型BOT方式的优化结果,PFI模式具有其特有的优势特征。


  (1)PFI较BOT最大优点是对风险的有效分担。在BOT中政府部门要承担设计风险,而且经常约定最低投资回报率,一般需要政府对最低收益等做出实质性担保。在PFI中由私人企业承担设计建设风险、需求风险、经营风险、技术老化风险、商业风险等非系统风险,而政府部门则是承担政策风险、法律风险等系统风险,这就发挥了政府部门与私人企业各自优势,使风险减到最低。


  (2)PFI克服了BOT中项目运行机制不够灵活、不利于私人企业引进先进技术和管理经验以提高生产效率和提高服务的缺点。由于PFI风险分担与利益驱动,有利于引进先进技术与管理经验,提高了生产效率和服务质量,真正把基础设施建设推向市场。



  4.  PFI在我国基础设施建设中的前景


  4.1 我国基础设施建设推行PFI模式的影响因素分析



  PFI模式具有减轻政府财政负担、提高政府公共物品的产出水平和项目建设的效率、节约建设资金以及转移与分担风险等优点,但是,基于我国社会主义市场经济体制的特殊性,我们有必要对PFI模式在我国的发展进行充分的影响因素分析。


  (1) 促进因素


  笔者认为,我国已经基本具备在基础设施建设中推行PFI模式的促进因素,具体表现为以下几个方面:


  ①巨大的参与空间。有专家提出,到2010年我国城市化水平将达到45%,2020年我国城市化水平将达到50%。城市化的加速发展,意味着城市基础建设规模的逐步扩大,而城市基础建设需要大量的资金。逐步扩大的基础设施建设规模,为推行PFI模式提供了巨大的参与空间。


  ②巨大的融资空间。根据《2006年度中国民营经济发展形势分析报告》,到2006年9月,全国规模私营工业企业的平均资产规模为2620万元/户,平均主营业务收入为3310万元;目前,除国有及国有控股经济以外的广义民营经济已经占GDP的65%左右,中国经济发展中的增量部分,70%~80%来源于民营经济。雄厚的民间资本实力,为推行PFI模式提供了巨大的融资空间。


  ③宽松的宏观政策环境。2005年2月24日,国务院正式颁布了《国务院关于鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,明确指出支持民间资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营;支持、引导和规范民间资本投资教育、科研、卫生、文化、体育等社会事业,包括非营利性和营利性领域。在2006年3月的政府工作报告和12月的中央经济工作会议报告中,中央政府继续强调鼓励发展非公有制经济的方针政策。多项重要政策的出台表明了中央政府支持非公有制经济的明确态度,放宽了非公有制市场准入,加大了对非公有制经济的财税金融支持,完善了对非公有制经济的社会服务,为推行PFI模式提供了良好的宏观经济政策环境。


  (2) 制约因素


  根据2005年中国统计年鉴,在2004年的基础设施领域固定资产投资总盘子中,民营经济所占的投资份额普遍在5%左右。由此可以看出,尽管我国已经具备了在基础设施建设中推行PFI模式的基本条件,但是还面临着巨大的挑战,还存在着制约PFI模式成功运行的因素。


  ①融资的障碍。近年来各级政府在政策上加大了扶持民营企业的力度,使得民营企业的融资环境得到了一定的改善,但是现有银行组织体系的结构性缺陷和商业银行运行机制的缺陷等问题,造成民营企业面临着以融资难为特征的“金融困局”,也阻碍了民间资本进入基础设施领域建设。


  ②市场准入的障碍。市场准入制度是建立民营经济进入基础设施建设领域的基础性制度。但是目前我国市场准入制度无法保证投资者在法律允许的范围内公开、公平和公正地进出投资,因此也就不可能为民营经济进入基础设施领域提供制度保障。


  ③行政的障碍。目前,我国投融资体制的根本性制度是项目审批制度。民间资本投资基础设施的基本方式就是特许权经营,但是某些政府资本往往依靠审批而在一些基础设施领域保持垄断,阻碍民间资本进入,使得有特许权项目但无特许权制度的局面长期维持。而且层层审批极易形成寻租行为,从而增加了项目的投资成本,阻碍了民间资本投资基础设施建设。


  ④政府信用障碍。“信用”是市场经济行为的基础。民间资本通过PFI融资模式获得基础设施建设的特许权经营,是建立在一系列的合同之上的,而我国由于尚处于法治化进程之中,不少地方政府的信用观念、合同观点是较为缺乏的。这些问题不仅会阻碍了民间资本投资基础设施建设,同时也可能给项目带来巨大的损失。


  ⑤法律制度障碍。一个可靠的、能保证投资者权益实现的法律环境,是民间资本通过PFI融资模式进入基础设施建设的关键。投资权益保护主要有四个层面:投资收益权的保护、经营权的保护、投资竞争权益的保护和投资兼并或替代方面的权益保护。目前,我国在这四个层面上均存在着不同程度的缺陷,导致了民间资本在基础设施领域仍受到不同程度的限制。



  4.2  政策建议


  在基础设施建设领域,大力推行PFI模式需要从两方面入手:一是充分发挥我国在参与空间、融资空间、宏观政策环境等方面的有利条件;二是克服融资、市场准入、行政、政府信用、法律制度等方面的制约因素。因此,笔者提出如下政策建议:


    (1)建立和完善支撑PFI模式的投融资体制。在PFI融资模式中,基础设施项目所需要的资金由民营企业筹集。为了降低民营企业参与基础设施建设的融资风险,政府部门应改革现有的融资体系,同时建立起一套完整的支撑PFI项目的政策框架和支持服务体系。


  (2)适时出台基础设施建设投资的政策规范,建立有中国特色的PFI体系。目前我国既没有专门的机构对PFI融资项目进行管理,也没有一部比较系统和完整的PFI项目投融资法律。我国可以借鉴发达国家推行PFI模式成功的政策经验,出台我国基础设施建设投资的政策规范,建立有中国特色的PFI体系。


  (3)改变政府部门的投资观念,改革投融资项目审批制度。政府部门必须从根本上改变对民间资本投资的认识,树立投资与资金效率的理念,采用法制化、规范化的措施建立特许权经营制度,主动为民间资本进入基础设施领域创造高效率运行的基础,为其运作与成长提供有效的服务。


  (4)各级政府要带头树立信用观念。PFI项目是一个复杂的过程,参与人众多,各方参与者之间通过合同的签订来规范各自的行为,如果要实现广泛推行PFI 融资模式,各个参与者就必须要有诚信,同时这也是投资软环境的重要一条。


  (5)建立合理的基础设施价格定价机制。该定价机制需兼顾地方政府、民间资本和居民这三方主体的利益。并且,地方政府不但要关注PFI项目服务的价位高低,而且要使价格的确定与调整制度化、透明化,在必要时政府可以提供一定的利润担保及适当的补贴优惠,以保证PFI 项目的成功实施。

责任编辑:师冬平

标签:项目融资 BOT PFI
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