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某污泥处理BOT项目风险分析

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2014年06月13日    作者:盛和太 王守清 柯永建    来源:土木工程学报

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      1. 某污泥处理BOT项目实施过程

  城市污水处理会产生有毒有害的污泥,毒害污泥需要采用先进的技术工艺、专门的设施来进行处理。2002 年10 月某市市政园林局( 简称B 部门) 决定采用竞争性招标方式选择污泥处理BOT 项目的实施人,实施过程的关键事件如下:


  2003 年1 月,民营企业A 公司凭借当时领先的技术实力中标项目,B 部门与A 公司签署《污泥处理BOT 项目服务合同》( 简称《BOT 项目合同》) ,明确由A 公司负责项目投资、建设和运营,项目总投资为7059 万元,最晚投产日为2004 年2 月28 日,运营期20 年( 不含建设期) 。


  2004 年3月,B 部门与A 公司签署《〈污泥处理BOT 项目服务合同〉补充协议》( 简称《补充协议》) ,调整了项目实际投产日期和第1 年服务费的计算等。


  2004 年5月31 日,项目正式投产,设计日处理污泥能力为900t。


  2005 年9月,市发改委核准A 公司自筹资金改扩建污泥处理工程,项目总投资22540 万元,改扩建设计污泥处理能力为1200t /日。


  2006 年2月,A 公司向B 部门提出因项目产能扩大,原污泥运输设施临时码头不能满足扩建后要求,需要建设永久性码头的请求。


  2006 年3月,A 公司完成项目改扩建。


  2007 年3月,因填埋场不能接收污泥余渣,A 公司拟采用烧结砖方法解决污泥余渣问题,向市政府提出新建砖厂需增加临时工业用地的请求。


  2007年10月,A 公司与B 部门举行会议,就污泥计量方法和物价指数选取问题达成一致,形成《会议纪要》。


  2007年~ 2008 年,因A 公司提出的建设永久性码头和增加临时工业用地的申请不能得到政府批准,污泥余渣不能及时处理,A 公司无法继续履约,A 公司与B 部门、市政府多次协商终止《BOT 项目合同》。


  2009年4 ~ 9 月,A 公司向仲裁委员会提起仲裁,请求裁决B 部门偿付所欠的服务费和违约金、投入的固定资产净值,解除与B 部门的《BOT 项目合同》和《补充协议》。


  2009年5 ~ 9 月,B 部门向仲裁委员会提交《仲裁反请求申请书》和《中间裁决申请》,请求先行裁决解除A 公司与B 部门之间的《BOT 项目合同》和《补充协议》;最后B 部门撤回了《仲裁反请求申请书》和《中间裁决申请》。


  2009年8月,因A 公司未办理污泥处理项目改扩建后环保设施的竣工验收手续,市环境保护局向A公司下达行政处罚决定书,责令停止扩产改建项目的生产; A 公司停产。



  2. 项目出现的主要风险

  2.1 政府部门协调能力有限

  本项目表面上只是A 公司充分利用自身技术和经验优势,投资、建设和运营污泥厂,生产出符合规定标准的污泥,从B 部门获得合理回报,特许期后将项目无偿移交给B部门。但是通过对合同签约主体和内容的分析发现,项目涉及到的主要参与方还有: 市政府、市规划局、市国土资源局、市环境保护局、市物价部门、市容环境卫生局、港务局、某垃圾填埋场运营公司、污水厂、银行和保险等单位,之间的关系如图1所示。可以看出,公共部门B 只属于市政府若干机构之一,在A、B 双方签订的《BOT 项目合同》中,涉及到的其他参与方与A 公司之间的关系没有通过其他合同或文件得以明确,而作为唯一的公共部门主体B 部门协调能力有限,导致其他相关部门存在很大的违约风险。

  图1 污泥处理BOT 项目中的主要参与方关系

   

     2.2 政府部门违约付费

  项目对污泥处理服务费的支付时间、方式和付款争议做了简要约定。由于固定资产投入比例大、日常运营成本高,稳定的现金流入对项目正常运营至关重要。合同签订前,A 公司没有对B 部门进行商业信用和支付能力评估,没有要求B 部门或市财政部门或市政府对可能出现的财务风险提供担保,因此A 公司承担了B 部门违约支付的风险。加之项目在运营过程中逐渐出现了污泥计量、服务费计算方式、环保等方面的争议,B 部门不能及时支付甚至拒绝支付部分服务费用,使得A 公司的现金流入不能保障。


  2.3 项目变更不合理

  项目招标生产能力为900t /日,并以此为基础确定了《BOT 项目合同》的关键要素,如投资、运营配套设施、运营成本和收费等。但由于待处理污泥数量增加或对污泥处理盈利能力估计过于乐观或原设计生产能力不能实现等原因,A 公司自筹资金改扩生产能力达到1200t /日。通过审查公司财务发现,项目初始计划总投资为7059 万元,改扩建总投资为22540 万元,A 公司通过银行累计贷款28000 万元,资本成本和现金流的压力很大。在项目特许期和收费水平没有调整的情况下,项目变更对A 公司的财务状况产生了恶性影响。


  2.4 项目运营基础条件存缺陷

  项目虽然属于公共服务类型,不依靠销售产品获利,但是污泥厂与生产和销售产品的工厂有类似之处,要有生产所需的“原料”( 污水厂的污泥) 和及时售出的“产品”( 污泥余渣) 。《BOT 项目合同》中有关于原料供应、运输和计量的规定,但是涉及内容不全面。例如,只规定了运输的责任方而没有规定运输方式( 汽车、船舶或火车等) 、配套设施( 公路、港口或铁路) 。由于B 部门在运输方式、配套设施或新建配套设施的规划和用地等方面无行政管理或审批权,A 公司承担了运输条件无法满足的风险,这就成为了A公司与B部门争议的关键原因之一。合同中关于污泥余渣的处理问题,只有处理责任和地点的简单描述,即A 公司运至某垃圾填埋场处理,而没有规定填埋场接收污泥余渣的权力和义务。由于B 部门对该填埋场没有管理权,A 公司承担了污泥余渣不能及时处理的风险,这是A 公司与B 部门争议的又一关键原因。运营基础条件是项目正常运营的决定性因素,该《BOT项目合同》中包含很多隐含问题,问题出现时双方不能高效率解决,导致合作关系逐渐恶化,违约成本逐渐增大。


  2.5 技术过程控制不完善

  项目属于技术主导型环保类项目,先进的技术工艺流程、合格的污泥余渣、高效率的运营管理是A公司中标的条件。在环保类项目中,及时的技术创新、全过程的技术工艺控制和合格的终端产品是项目正常运营同等重要的因素。实际上,A 公司在技术工艺过程控制( 如污泥运输、装卸、存储、压滤车间恶臭气体收集、污泥堆放管理等环节) 有一定的疏漏,造成了较严重的二次污染和社会负面影响,迫使政府采取必要的限制措施( 如暂缓付费或停业整顿等) ,这必然导致项目不能正常运营、收益降低。


  2.6 服务费计算方式不合理

  项目服务费按月处理污泥量进行计算和支付,计算方式为:


  月服务费= ( 污泥处理服务费收费标准195 元/t× 当月污泥处理天数× 日污泥实际处理量+ 超出进泥泥质标准产生费用- 不符合出泥泥质标准的惩罚费用) × ( 本合同年公布的当年度市全年综合物价指数/上年度全年综合物价指数)


  式中,“日污泥实际处理量”的取值方法: 当日实际处理量< 日基本处理量时,取日基本处理量675t /日。


  月服务费计算方式存在的风险有: ①“月服务费”只考虑了通货膨胀( 物价指数) 的因素,而没有考虑燃料、原材料价格上涨、利率波动、项目变更等因素的影响; ②“日基本污泥处理量”的定义是基于项目初始设计规模确定的基本处理量,没有考虑可能需要调整的因素,例如项目产能扩大等; ③“污泥处理服务费收费标准195 元/t”为固定单价,没有考虑项目成本超支、结构变化等影响; ④具有显著波动性的“日污泥实际处理量”与“当月污泥处理天数”的乘积难以合理操作; ⑤双方没有明确“综合物价指数”具体类别,并且在计费当月即采用“当年度市全年综合物价指数”的规定,也不便实际操作。


  由于服务费计算方式存在多项不确定性因素,导致A、B 双方都承担了较大的风险,例如,A 公司项目改扩建成本增大和原材料价格大幅上涨,而服务费不能调整,影响了A 公司的收益; 同时固定“污泥处理服务收费标准195 元/t”和“日基本污泥处理量675t /日”,即B 部门向A 公司保证了最低收益,B 部门承担了项目达不到招标生产能力的风险。

责任编辑:田丽娜

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