登录 个人注册 企业注册 杂志订阅 | 我的需求 | 下载专区 | English
首页 > 专题 > 项目融资 > 广西来宾B电厂BOT项目特许经营者选择研究

广西来宾B电厂BOT项目特许经营者选择研究

返回>

2014年06月04日    作者:王薇 戴大双 王东波    来源:科技与管理

A-A+

为解决政府财政资金短缺和日益增长的基础设施需求之间的矛盾,许多国家政府采取吸引私人投资进入基础设施建设的方法,目前在私人资本参与基础设施建设的各种方式中,应用最广泛的是 BOT项目融资形式。BOT方式的一个显著特点是不同项目参与者之间的风险分担。BOT项目的参与者有很多,包括:政府,项目使用者,特许经营者,项目贷款银行,项目公司,项目施工单位,供应商,给项目提供担保的信用组织。最初由私人部门和政府进行特许经营协议谈判,双方签订特许经营协议,私人部门成为特许经营者。接着特许经营者组建项目公司,根据特许经营协议项目公司具有建造和经营BOT项目的权利。项目公司和贷款银行签订贷款合同以融得资本,之后项目公司寻找施工单位进行 BOT项目建设。总体来说,BOT项目是政府和市场之间的一次交易,市场中的代表是特许经营者,由特许经营者组建项目公司,通过项目公司和其他参与者发生关系。


     政府一般通过公开招标选择特许经营者,在特许经营协议框架下与其形成长期合作伙伴关系,共同承担风险,由特许经营者负责项目的设计、融资、建设、运营和移交。因此,相对于传统的工程承包商来说,特许经营者需要承担更多更大的风险。这些风险可以分为①基本风险,包括物理,设计,建造,经营和维护,技术,财务和收益类风险;②全局风险,包括政治,法律,商业和环境风险。


      Smith指出与 BOT项目相关的主要问题有以下 3点:①能否找到有经验的开发者和投资者;②政府提供必要的支持的能力;③公司和财务结构的稳定性。第一点和第三点表明选择合适的特许经营者是 BOT项目成功的关键。BOT项目具有投资高、风险高、资金回收慢的特点,选择了不合适的特许经营者将会加重政府负担,降低项目运营效率。


     1994年以后,我国利用外资的政策发生了重大变换,在基础设施方面,由限制外资直接投资转向了引导外资从事基础设施直接投资。1995年初,国家计委开始组织BOT试点工作。1995年 5月,国家计委正式批准了第一个 BOT试点项目——来宾 B电厂。本文首先回顾世界范围的特许经营者选择实践,分析来宾 B电厂项目特许经营者选择程序,并从中得出有用的经验和教训。


   
1 特许经营者选择的程序


    1.1 竞争选择过程


     BOT项目选择特许经营者有 3种方法:谈判招标、邀请招标、公开竞争招标。公开竞争招标是国际特许经营者选择的趋势。BOT项目公开竞争招标的具体选择程序,如图 1所示。竞争招标的过程包括以下阶段:①要求预审;②资格预审;③邀请投标人;④投标人评价和短名单;⑤与短名单上的投标人进行谈判; ⑥选择最佳投标人并授予特许经营权。


     图1 BOT项目竞争招标选择程序


特许经营者通常是为了某个特别 BOT项目而组成的财团。特许经营者除了负责项目建设,还要负责融资、设计、长期运营和维护,以及在特许期结束时将工程及设施移交给政府。特许经营者的能力由其成员公司的整体资源和能力决定。


Hatush等识别出了特许经营者预审的评价标准集,包括常规集,财务集,技术集,管理集和安全健康集。Merna等认为投标人资格预审应该包括以下 11个方面:①特许经营者成员公司的综合报告和财务报告;②任何未确定的细节、威胁、或者其他诉讼;③资金来源和债务 /股权比例;④ 主要成员公司在 BOT方面或其他方面的工作表现;⑤主要或分包商的现有工作量;⑥财团法律和经济顾问的经验;⑦项目管理,设施管理和假设风险的经验;⑧管理架构;⑨项目所必需的技术、运营和财务能力的范围,以及其他资源和参考;⑩健康和安全记录,质量保证体系和劳资关系;11沟通能力。


     资格预审程序主要是为了减少感兴趣的财团的数量,确保不满足要求的财团产生不必要的投标费用。


1.2 选择标准

不同学者识别出来的特许经营者的选择标准在范围和构成上存在差异。


     张学清在香港和英国展开问卷调查,将选择标准分为财务、技术、管理、
以及安全、卫生和环境 4个方面,识别出选择特许经营者的 92个要素,并建议根据具体BOT的特点来调整这些要素集,反映风险分担,私人部门合伙者的组成、资源和能力等。Marcus对英国的政府和私人部门进行实证研究,从组织、技术和融资能力 3个方面识别出 33个选择标准。Antonio等从公司竞争力和项目吸引力 2个方面对特许经营候选人进行评价。公司竞争力可以用内部组织特点、生产能力和财务资源 3个标准集来衡量。团队特点、技术评价、财务评估和资质则能够体现特许经营候选人对某个特定项目的吸引力。


   Fabio分析了意大利 A4高速公路特许经营案例,给出运营过程、技术能力、通行费、特许经营期、建设期、经济回报、移交等选择标准;Iqbal研究了英国学校的 PFI项目,从设计和建设质量、提供服务质量、融资可行性、合同安排 4个方面,总结出 36个选择标准。 Levy提出一些在加州和南卡罗莱娜州收费公路运用的选择标准。包括提供服务情况、刺激经济发展的程度、当地对项目的支持程度、项目执行的难易程度、项目发起人和支持团队的经验和技术、对环境质量保护盒能源节约程度、通行费收入支撑投资的程度和技术创新程度等。


      Blackwell列出英国 PFI项目运用的选择标准:创新、兼容性和运营方法、产能、适应性、风险转移。评估取决于项目的性质,包括:风险转移、计划 /地点的考虑、设计、冗陈前提、相应的风险、占用风险、发展风险、计划、容纳要求、设施管理、可替代的收入来源、合同框架、以及联合企业结构。


1.3 竞争招标评价方法


目前,用于竞争招标评价的方法有很多,包括简单排序法、净现值法、多属性分析法以及Kepnoe-Tregoe决策分析法。这些方法的简单描述,如表1所示。




                                    表 1  竞争招标评价方法


简单排序法适用于规模小且简单的项目。对于那些不存在技术难题的项目,净现值法更为合适。净现值法的缺点在于它忽视了不同投标人之间技术方案的相对优劣,因为,即使这些投标人的净现值相等,也不可能有在技术方面完全相同的 2个投标人。复杂的项目适合多属性分析法和 Kepnoe-Tregoe决策分析法。


      财务能力是 BOT项目特许经营选择时所需要考虑的重要一点,因此财务标准集的权重通常要大于其他评价标准集。净现值法经常与其他评价方法一起使用。
Kepnoe-Tregoe法能够有效减少投标人数,降低投标失败的平均成本。但是这种方法明显比简单排序法、最小收益现值法和多属性决策法要复杂,需要花费更多的时间和精力确定 “必须 /期望满足的标准 ”,以及“期望满足的标准”之间的相对重要程度。

2 案例分析


      广西来宾 B电厂,位于地处八桂大地中部的来宾市,南接首府南宁,北邻工业城市柳州及风景甲天下的桂林。作为我国 BOT方式规范化试点的第一个项目,来宾 B电厂的运作相对规范,1997年 9月正式签署了特许合同,特许期为 18年(包括 3年建设期)。为保证项目融资的成功,来宾 B电厂的中方发起人聘请了法国的一家律师事务所和北京的一家律师事务所作为法律顾问,聘请瑞士的一家投资银行作财务顾问,聘请了广西设计院和华北电力设计院作技术顾问,同时委托北京大地桥基础设施公司作招标代理人。


     来宾 B电厂项目采用了国际通行的竞争性招标方式选择特许经营者。


2.1 资格预审阶段


     1995年 8月 8日,广西自治区政府在人民日报、中国日报等有关报纸上刊登了来宾 B电厂 BOT试点项目资格预审通告,邀请潜在的投资者参加资格预审。公告发布后,引起了世界上许多公司的注意,购买预审材料的共有 61家世界知名公司。在资格预审文件中所提出的资格预审评定标准有以下 3点:申请人在近几年内是否有开发与来宾 B电厂相当规模电厂的经验;申请人是否有足够的财务能力来完成整个项目的开发,融资信誉状况,并且要出具有关金融机构对该项目的融资历意向书和金融机构对申请人的融资信誉评价;在近几年内对各种合同、协议的履约状况,是否有因自己的过失而导致应履约合同的争议或仲裁。


     有 31家国际公司(联合体)向广西自治区政府提交了资格预审文件,评标委员会根据资格预审标准对这些公司进行了资格预审。有 12家公司被允许单独作为联合体牵头人或单独参加投标,其余可以参加联合体进行投标,但不得作为联合体的牵头人或单独参加投标。


     资格预审为项目的成功实施打下了坚实的基础,降低了招投标工作的成本和费用,提高了招标工作的效率,加快了招标工作的进程。


 

2.2 投标阶段


资格预审结束后,广西自治区政府向有资格的投资者发出投标邀请,同时发售招标文件。至投标截止日,共有 6家著名公司或联合体递交了投标书,分别是中华电力联合体、美国国际发电公司、东棉联合体、英国电力联合体、法国电力联合体和新世界联合体。

2.3 评标阶段

整个评估标准是按评分制的方式进行的。因为主要是由外商投资建设电厂,广西政府只负责买电,所以电价的因素最为关键,电价定为 600分,另 400分为非电价因素,总分 1 000分。电价因素中又分为两部分:水平电价 500分和电价走势 100分。非电价因素部分由几部分组成:融资方案、技术方案、运营维护和移交方案、对招标文件的响应程度和造成后果的影响程度。


广西政府组织了有技术、法律、财务等专家组成了专家小组,进行了第一阶段的评估工作。对标书从法律、财务、技术和其他方面进行了全面的审查,然后对比分析、总结,最后形成了对投标书的评估报告。1996年 6月 10日至 15日,由评标委员会在广西北海市进行评标。评标委员会是在专家小组对投标书评估报告的基础上对每一份标书进行评审,最后决定了 3家最具竞争力的投标人。第一名是法国电力联合体,第二名是香港新世界联合体,第三名是美国国际发电(香港)有限公司。他们的优势最主要的是电价比较低,同时技术标准和其他要求都基本上能满足招标文件的要求。


2.4 谈判阶段

广西政府在确定前三名最有竞争力的投标人之后,首先和第一名的投标人进行谈判。谈判的内容主要是针对投标人对协议文本所提出的修改文本进行确认。另外对技术指标和其他一些修改的东西进行确认。谈判从 1996年 7月 8日开始。广西政府组成以省政府秘书长为组长,由广西 BOT办公室、广西电力局、燃料公司的代表,以及政府邀请的有关顾问和招标代理人(包括设计院的技术专家)组成的谈判小组参与谈判。经过 3轮 4个阶段的谈判,到 10月底,双方就所需要确认的有关问题达成了一致意见。1996年 11月 11日,双方在北京进行了有关文件的草签仪式。

2.5 签订特许协议

经过谈判,当事人就 BOT项目特许权协议中双方的权利、义务达成了一致意见,就具备了签订协议的条件。广西自治区政府和法国电力联合体草签特许权协议后,还要上报国务院主管部门批准,获得批准后特许权协议才能正式生效。


     在这个阶段,法国电力联合体要进行以下的工作:要获得有关政府的批准,成立项目公司;要完成有关的项目合同,包括建设合同、运营维护合同、保险协议、贷款协议等,这些都要报广西政府审批;和广西电力局签订电厂的高度协议;进行初步设计工作,并报广西政府审批。


3 结语


      来宾 B电厂的成功融资、建设和运营,意味着我国利用外资的法律环境和管理能力日渐成熟。来宾 B电厂项目的成功与广西自治区政府通过招投标方式,根据法律、财务、技术等方面的选择标准确定特许经营者是密不可分的。然而 BOT项目特许期较长的特点对特许经营者提出了更高的要求,未来的研究方向主要有如下 3个方面:①特许经营者的选择标准要能够体现出长期合作的要求。现有的特许经营者选择标准主要从工程评标标准发展而来,侧重于项目方案的评价,较少考虑特许经营者的风险分担和应对能力。使用这些选择标准,将导致 BOT项目运营过程中出现许多隐患,或使双方合作关系受到冲击,或使政府和公众利益受到损害。②在不确定环境下,通过现有特许经营者选择模式获取特许经营候选人的真实信息。现有的招标模式强调特许价格或特许期的重要性,导致投标人忽略或故意低估项目风险,给出不完全或不真实的信息。③设计出能有效区分特许经营候选人在未来不确定环境下的表现和状态的评标方法。实践中只能够对特许经营候选人给出的确定性信息进行综合评价,不符合 BOT项目长期处于不确定环境的特点。


     综上所述,如何确定能够反映特许经营者能力和状态的选择标准,科学合理的选择不确定环境下 BOT项目的特许经营者,还需要在未来开展持续性的研究。

















责任编辑:师冬平

0
版权声明©
本网站所有内容版权归项目管理评论杂志社及相关权利人(本网站的资料提供者)所有,未经项目管理评论杂志社明确书面许可,任何组织及个人不得复制、转载、摘编本网站的内容,也不得在本网站所属的服务器上做镜像或以其他任何方式进行使用。凡未经许可擅自转载,均视为侵权行为,本网站将依法追究其责任。
热点:ppp    新能源    敏捷   
官方新浪微博
关于我们 - 广告服务 - 联系我们 - 诚聘英才 - 隐私声明 - 杂志订阅 - 在线投稿 - 下载专区 - 网站地图
项目管理评论 版权所有
有意与本刊合作者,请与项目管理评论联系。未经项目管理评论书面授权,请勿转载或建立镜像,否则即为侵权。
合作电话:010-58383379 E-mail:pmr@pmreview.com.cn 京ICP证13028000号-3
PMI, PMP, PMBOK and the PMI logo are registered marks of the Project Management Institute, Inc.

技术支持:原创先锋_北京网站建设