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大型建设工程项目治理研究——以上海虹桥综合枢纽工程为例

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2014年05月27日    作者:贾广社 夏志坚 陈双 蒋艾丽    来源:建筑经济

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     大型建设工程具有项目集的特点,其多个单体项目同时进行,相互联系,为实现工程的整体目标,多个项目共享组织资源,需要进行各单体项目间的资源协调。项目集管理是对多个项目的总体控制与协调。可见,大型建设工程属于项目集的范畴。因此,大型建设工程项目治理可以运用项目集治理理论,恰当地处理好风险,协调利益相关者的需求,支持项目集的成功实施与交付。

      对于政府投资的大型建设工程,政府在项目治理过程中,担当着决策者的角色,发挥着重要作用。政府不仅是公共管理者,同时还作为社会公众的代理人,亦为工程的间接业主方,其目标是确保工程的实施处于正确的轨道上,顺利实现工程的功能、社会、经济等方面的效益。因此,政府投资工程的项目治理,主要体现为政府方面的一种制度安排。这种制度安排覆盖工程前期、工程实施、工程运营等各个阶段,决定了工程参与主体的责权利分配及相互关系,直接影响工程的协调难度,进而影响工程整体目标的实现。

      接下来,本文将重点从项目的投资结构安排和建设管理组织结构两个方面,分析虹桥枢纽工程的治理结构。

      虹桥综合交通枢纽工程是一个集航空、高速铁路、磁浮、城市轨道交通、长途巴士、城市公交等交通方式和各种商业设施于一体的大型工程项目(如图 1)。工程面临诸多困难。首先,工期十分紧张,为确保 2010年上海世博会前启用的目标,该工程的工期不足 3年( 2007年 4月~2010年 3月);其次,工程是一个复杂项目集,施工界面多且复杂;另外,投资主体复杂,不再是完全依靠政府某一部门或全部由社会投资者投资,各个建设主体即各单体项目的利益、资源冲突明显;同时,这些因素都直接影响着工程进度。为实现工程目标,该工程必须有良好的项目治理结构和高效的协调机制。本文将从工程的投资结构安排与建设管理组织结构两个方面,分析虹桥综合交通枢纽工程的治理结构。

   

     1. 投资结构安排分析


      虹桥枢纽工程建设规模大、投资大、综合性强,枢纽设施的建设不可能完全依靠单一的投资主体投资。为了保证枢纽设施使用的整体性,以及投资建设和运行维护的灵活性,本着统一规划、分块开发的原则,根据可经营性和可拆分性,将枢纽设施分为了四类,见表 1。

                               表1  虹桥综合交通枢纽设施的分类

     

      在设施拆分、分类的基础上,工程根据现行投资与管理体制,结合项目特点,按照 “责、权、利相一致和集中、分主体相结合 ”的原则明确投资分工职责,各项目投资主体在虹桥综合交通枢纽工程建设指挥部统一指挥和协调下,组织各项工作的建设。

      该工程的投资由新成立的申虹公司和其他原有的国有企业直接承担,具体分工由上海市政府与上海市发改委按照设施运作的分类,以文件形式下达。申虹公司由上海机场(集团)有限公司、上海久事公司和上海土地储备集团三家公司合资成立,负责整个枢纽设施及其周边土地投资与开发。枢纽核心设施由申虹公司投入土地,并投资建设房屋设施。其他运营所需设施由文件规定的各相关单位自行投资、建设,并负责建成后的运行、管理和维护。具体投资结构安排如图 2。

     

      作为政府投资的大型建设工程,虹桥枢纽工程并不是完全采用传统的项目代建制模式,通过成立项目公司(申虹公司)负责整个枢纽工程的开发与运营,而是通过设施拆分、分类,将不同性质的设施分解开来,按照设施运作的分类,政府依据现行投资管理体制,确定投资结构安排。这样构建了一个多方合作的基础和机制,对枢纽投资、建设、运行的责任和风险进行分担,对未来收益进行分配,有效地降低了枢纽系统的整体风险,提高了建设开发效率,减少了对枢纽工程的直接投入。

      对于该复杂工程的项目治理来说,投资结构的安排仅仅是第一步,建设管理组织结构的安排则为项目治理结构的核心。良好的建设管理组织结构意味着合理的沟通机制和有效的协调机制,能有效实现工程实施过程中的资源管理、利益管理。


      2. 建设管理组织结构分析


      虹桥枢纽工程的开发建设涉及机场、轨道交通、磁悬浮、高铁、市政、电信、电力、燃气,以及周边社区等部门、群体和个人,利益相关者多,关系复杂。各个利益相关者存在着各种利益的矛盾与冲突。因此,一个高效、有力的建设管理组织结构至关重要,不仅关系到工程方案的建设实施,也关系到建成后的正常运行。

      针对该情况,虹桥枢纽工程成立了上海市虹桥综合交通枢纽工程建设指挥部(下文简称 “枢纽指挥部 ”),由上海市政府分管副市长任总指挥,相关区、委、办成为成员单位。申虹公司 “一套人马、两块牌子 ”,作为指挥部的办公机构。指挥部编制了虹桥枢纽工程总进度纲要和 81个关键控制节点,并以投资结构安排为依据,综合统筹枢纽工程建设,协调工程实施过程中的各类矛盾。

     枢纽指挥部下,由各投资主体分别负责各自投资任务的建设实施。具体采用何种建设模式,由各个投资主体自行选择。其中枢纽综合配套工程由申虹公司委托上海市建设工程管理有限公司代建,交通中心工程由申虹公司委托机场建设指挥部负责建设。其他投资主体基本采用指挥部形式,负责各自项目的建设。

      具体建设管理组织结构如图 3。

  图3 虹桥枢纽工程建设管理组织结构


      可以看出,虹桥枢纽工程的建设模式并非一般的代建制模式,虽然设有建设指挥部,但该模式也不同于传统的工程指挥部模式。虹桥枢纽工程成立的枢纽指挥部,并非传统意义上的政府业主机构,它是工程的最高协调机构,实际作用更多表现为各单体投资项目之间的协调,及时解决工程实施过程中的各类矛盾。各个投资主体(国有企业)依据企业自身能力,自行成立项目建设机构或者通过委托代建的方式,进行各自项目的建设实施管理工作,这样有利于发挥各个投资主体的自主性,确保工程进度。同时,各投资主体间并无合同关系,他们有不同的利益诉求,但要服务于虹桥枢纽工程的总体工期及功能目标,在工程实施过程中,不可避免地会出现各类矛盾,需要强有力的协调机制,以保证工程实施进度。枢纽指挥部的设立,正是这种高效协调机制的有力保障,出现矛盾时,由枢纽指挥部依照项目整体目标,协调各方利益,这样有效控制了虹桥枢纽工程的复杂界面管理。

    2010年 3月,虹桥综合交通枢纽工程东区虹桥机场及配套设施投入运营; 7月 1日,西区沪宁城际线及配套工程开通运营,均实现了工程的既定工期目标。事实证明虹桥枢纽工程的项目治理结构是有效的,面对工程规模大、施工界面复杂、工期紧张等难题,其合理的建设管理组织结构与高效的协调机制,确保了工程目标的顺利实现。

     本文指出政府投资的大型建设工程项目治理主要体现为政府方面的一种制度安排。这种制度安排覆盖工程前期、工程实施、工程运营等各个阶段,决定了工程参与主体的责权利分配及相互关系,可直接影响各主体之间的协调难度,进而影响工程整体目标的实现。其项目管理必须建立在良好的治理机制基础之上,才能发挥其应有的作用。

     基于项目治理理论,本文从工程投资结构安排和建设管理组织结构两方面实证分析了虹桥综合交通枢纽工程的治理结构,指出虹桥枢纽工程通过设施拆分、分类,将不同性质的设施分解开来,按照设施运作的分类,确定投资结构安排,有效地降低了枢纽系统的整体风险,减少了对枢纽工程的直接投入,提高了建设开发效率;其建设管理组织结构为工程实施提供了一种强有力的协调机制,高效地协调了各方利益,有效控制了工程复杂的界面管理,实现了工程整体目标。虹桥枢纽工程治理结构的良好表现,为我国其他类似政府投资的大型建设工程提供了借鉴意义。


责任编辑:田丽娜

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