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地铁项目的建设实施策划研究

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2014年06月13日    作者:曹萍 丁士昭    来源:地下空间与工程学报

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    1 引言


  地铁以其快速、高效、污染小、低能耗、方便舒适等特点获得/ 绿色交通美誉, 成为缓解城市发展中诸多问题的最有效途径之一。但也因地铁工程耗资巨大、建设及运营系统复杂、工程质量要求高等特点使其建设管理成为一项相当复杂的系统工程。在经过漫长的决策过程而立项以后, 如何规划设计、如何开发建设是摆在项目管理者面前的重要问题。


  实施策划是项目从决策阶段到各项工程任务开始执行的过渡, 是形成项目目标和项目管理规划、指导项目实施的关键环节。然而, 这个重要阶段在我国现行建设程序中缺乏反映, 其理论意义及其对项目实施的指导作用尚未得到广泛认识,实施策划的方法也只掌握在少数行业专家手中。这一现状不利于地铁项目的建设管理, 对项目建设的效率和效益有极大影响。本文通过对地铁建设项目进行实施策划必要性的分析, 提出从完善建设程序着手加强对地铁项目建设管理的观点, 并对地铁项目实施策划的概念、原理、方法及内容等进行了探讨。


  2 我国建设管理中的断层现象


  2. 1 地铁项目建设的特点


  与其他工程项目的建设相比, 除了具有隐蔽性、复杂性和不确定性等特点外, 地铁项目的开发建设还有以下三个突出特点:


  (1) 投资巨大。从目前国内各城市发展轨道交通的设计规模来看, 平均造价约在5亿元/km左右, 单条线路投资一般都超过100亿元, 相应地,建设成本节约的潜力巨大。


  (2) 决策期长, 环境风险大。地铁项目建设对当地社会经济影响极大, 决策复杂。从项目建议书到立项少则十几年, 多则几十年。即使是现在的地铁快速发展时期, 这个过程也远长于其他项目。项目论证时所依据的技术、经济等条件在立项后可能已经发生了很大变化, 需要在项目实施前对其环境条件重新确认。


  (3) 项目界面多, 管理复杂。地铁项目建设包括地上、地下及设备等子系统的设计、采购与施工,技术复杂, 专业化强。由于线路长, 标段多, 项目参与方众多, 各子系统之间存在着大量既矛盾又相互依存的复杂关系。项目建设中在设计、采购、施工之间、地上、地下、设备之间及人员、组织、技术、工程、资金等方面存在大量界面, 使项目管理工作更为复杂。


  地铁项目建设的这些特点要求项目建设管理机构在项目正式实施前, 根据建设条件制定出系统、科学的实施规划, 以确保项目全过程的控制。但目前这一阶段的工作在我国尚未得到足够重视,相关机构对此项工作的监管也并未提上议事日程。项目建设过程中出现的规划、设计缺乏统筹、前瞻性不足、方案比选不够及项目管理工作凭借个人经验、随意性强、拍脑袋现象严重等弊端均与此有关。虽然项目实施缺乏系统规划的主要原因之一是认识不到位, 但也与我国现行建设程序的不完善有极大关系。


  2. 2 我国现行建设程序分析


  建设程序是在长期建设实践中总结出的工程项目建设各阶段和各项工作的先后顺序。由于项目建设的复杂性和不可逆性, 为最大程度地避免损失, 国家规定所有新建及改建的大中型项目都应严格遵守建设程序。我国现行建设程序如图1所示。


图1 我国工程项目建设程序


  由图1可见, 建设过程由两大阶段拓展而来:项目立项前的决策阶段和立项后的实施阶段。决策阶段的主要工作包括项目建议书及可行性研究,而从设计到竣工交付使用则都应属于项目实施阶段。决策阶段主要解决建什么和能否建的问题, 其决策依据是可行性研究报告。而在立项后,建设管理机构立即就要面对怎么建的问题。


  传统上认为可行性研究报告也回答了怎么建。但事实上, 我国的建设项目可行性研究只是对项目投资经济损益的分析研究 , 即使仅仅作为建筑设计的依据也是不合适的。加之在具体操作中可能出现的为使项目可行而进行的可批性研究及流于形式的项目评估、审批等现象,项目可行性研究报告的客观性、可靠性及科学性可能大打折扣。另外, 现行可行性研究报告的内容要求中也不包含指导项目全过程实施所必需的项目管理规划, 因此很难达到作为建设实施的依据来指导项目具体实施的要求。


  2. 3 国内、外建设程序比较


  国外建设程序与我国基本相似, 如图2 所示。


     图2 国外工程项目建设程序框图


      与图1比较, 图2在决策阶段后加入了项目实施准备阶段。该阶段的工作主要包括建立执行机构、资金筹措、最终选定建设场地和拟定工程实施的进度要求等, 也称为实施策划。这些工作在项目设计、施工前系统规划了项目的实施方案, 因此, 其成果成为指导项目实施的纲领性文件, 同时, 也成为全面项目信息的唯一来源。


  与我国现行程序相比, 国外建设程序对项目实施准备阶段的明确化反映了对计划工作的重视程度, 强调了前期项目管理的重要性, 也更加符合项目建设的客观规律, 值得借鉴。


  2. 4 完善现行建设程序的必要性


  在我国的工程建设实践中, 项目立项后直接进入设计阶段。虽然设计师在设计过程中与业主间有多次沟通, 但限于专业背景及对项目的认知程度, 业主能够提出的也只是一些笼统、模糊的感觉上的要求。在此情况下, 项目建成什么样主要由设计师们决定。从某种程度上说, 建设决策权掌握在设计师的手中。


  但是, 设计师对项目的把握很大程度上取决于他们的知识背景及敬业程度。虽然也要做必要的调查研究, 但在经济社会的众多压力下, 面对有限的设计费用和普遍薄弱的设计管理, 设计师的工作质量基本上也只能靠其职业道德来约束, 设计管理形同虚设, 设计质量可想而知。


  如果是单纯的产品质量也罢, 但工程项目设计才是项目建设的开始, 它的质量决定着整个项目的建设质量。尤其是确定建设方案的初步设计, 对项目经济性的影响程度可高达95%, 如图3所示。项目的建设投资、后期运营费用的高低、技术的先进性、功能的合理性乃至建造成本的高低等全部都取决于设计质量。若能认真分析论证、做充分的方案比选; 或者, 业主方若能提出明确的建设目标, 并能对项目功能做较为详细的描述, 那么, 有约束条件的设计质量自然要高于自由发挥状态下的质量。



 图3 影响投资程度曲线


   另外, 项目毕竟是业主的。而业主的真正需求是在其后的建设进程中逐渐显化的, 由于拥有最终决策权, 业主变更就出现了。虽然这是设计师及承包商普遍抱怨的现象, 但由于业主变更一般都有相应的费用补偿, 所以也都能较欣然的接受。而业主方则在备受抱怨的同时, 还要承受巨大的经济损失。若是基础设施建设, 任何失误造成的费用上升最终都要由纳税人承担。而产生这一切后果的主要原因, 则是实施准备不足。


  地铁项目投资巨大, 需要协调的界面也更多更复杂, 加之立项、审批过程较长, 环境风险也更大。因此, 在其建设程序中增加实施策划环节并加以适当的监管是极其必要的。


  3 地铁项目建设实施策划的内容


  地铁项目建设的实施策划应主要包括环境调查、目标分析、组织策划、技术策划及经济策划等,如图4所示。


图4 地铁建设实施策划的内容

  

    3. 1 环境调查


  环境调查是项目实施策划的前提, 是对项目启动条件的分析。环境调查主要服务于项目目标分析及实施规划的制定, 包括对项目内、外环境的调查。外部环境调查应主要分析项目所处的政策环境、市场经济环境、自然环境、人文环境、建设环境及建筑环境等; 内部环境调查应主要明确项目建设特点及内部人力、资金等资源的匹配情况。经过决策策划的项目, 应主要调查那些易于变化或已经发生了变化的环境条件。


  地铁项目应主要调查立项后建设环境变化对项目的影响。环境调查的全面与否, 对项目目标定位的准确性有极大影响。城市地铁的建设不仅是交通项目, 而且与城市发展规划密切相关, 应充分考虑路网规划对城市发展结构的影响。由于项目跨度、辐射范围大, 在外部环境调查时除了对项目整体环境的调查之外, 还应对沿线环境进行重点调查, 以便在目标分析时根据不同区段的城市特点定义各站点的功能、建筑风格等。


  3. 2 目标分析


  目标分析是实施策划的关键, 是明确项目定义的基础。进行目标分析时, 首先分析细化项目建设的工作分解结构(W ork Breakdown Structure,WBS) , 并对各子项作功能描述, 明确其在功能、质量、建筑等方面的要求; 其次, 在项目WBS的基础上估计各子项的活动时间及资源需求; 最后, 根据各子项间的逻辑关系及其他环境条件, 制定项目总进度规划及资金需求计划。其中, 确定WBS是关键, 是依靠大量信息及专家知识的创造性工作过程, 也是业主隐性需求显性化的过程。充分的目标分析可有效减少后期的业主变更。


  地铁项目的目标分析主要应根据论证后的建设目标, 确定路网、隧道、区间设备与车站等所有子系统的功能、组成及其质量标准。形成的项目WBS及相应功能描述既是制定总进度规划与资金需求计划的基础, 又能为项目设计任务书的编制提供科学依据。


  规划设计对项目经济性的影响极大。建立在系统分析基础上的规划设计任务书因为具有明确的质量标准, 从而对加强规划设计管理、提高规划设计质量, 最终实现项目增值的目标有极其重要的意义。


  3. 3 组织策划


  组织是目标能否实现的决定性因素, 组织策划是项目实施策划的核心, 关系到项目能否顺利实现。组织策划应包括项目及项目管理两方面的策划。其中, 项目组织策划应主要确定项目的承发包模式与主合同结构; 而项目管理的组织策划应包括项目管理模式的选择及项目管理团队的组织策划。


  承发包模式即项目工程任务的实施方式, 包括平行承发包、设计总承包、施工总承包, 还有近年发展较快的项目总承包、项目总承包管理及设计、采购和施工总承包( EPC )、合作伙伴( Partnering)等。承发包模式选择的依据是项目内、外环境及目标分析的结果, 特别是项目WBS 及业主的项目管理水平与管理力量。


  业主项目管理的核心任务是包括各种服务在内的采购管理, 其项目管理过程即项目全寿命合同管理的过程。承发包模式决定了与业主签约的承包商的数量, 即项目的主合同结构, 同时, 也决定着项目的组织结构及管理模式。


  项目管理的模式主要有业主自行管理、委托专业机构管理及业主与专业机构合作管理等。不同模式下业主管理工作的内容、深度、协调量等区别很大, 所需管理人员的专业种类、数量亦有极大差异。一般地, 工程任务委托的集成度越低, 如平行承发包, 业主的管理内容就越多, 需协调的工作也越多, 相应的管理部门、人员设置也就越多。这种情况在业主自行管理模式下更加突出。


  项目管理团队的组织策划主要包括甄选项目主要成员、构建与项目相适应的组织结构、进行任务分工及管理职能分工、制定相关工作流程等。其中, 管理团队的组织结构策划最为关键, 应根据所选择的承发包及项目管理模式等建立合适的项目管理团队及其运行机制。


  现阶段我国的地铁项目多由专门组建的地铁建设公司承建, 其自身就是项目管理机构, 也较多采用自行管理的模式。由于受制于现有人员的经验及能力, 管理效率及效益尚有较大提升空间。应加强对项目组织的研究与实践创新, 从项目治理结构着手提高地铁项目的建设管理水平。


  3. 4 技术策划


  技术策划包括对项目重大技术方案、关键技术的分析论证及技术标准与规范的选用。对于引进技术或新技术, 还需制定相应标准。技术策划既是对重大技术方案的决策, 同时, 也因为规定了相关标准, 又为相应工程任务的委托、承包队伍的资格遴选提供了依据。


  技术策划的核心是方案比选。地铁项目方案比选的依据应是包括建设与运营在内的项目全寿命周期费用。在此基础上, 对重大技术方案的先进性、可靠性、经济性等分析后作出决策。


  3. 5 经济策划


  经济策划的主要任务是根据目标分析所确定的资金需求计划策划融资方案。主要包括融资渠道及方式的选择、融资组织的构建、融资结构与成本测算、融资风险分析等。


     地铁项目的建设、运营费用极高, 应重点分析已建成项目的经验教训, 结合项目特点开发各种创新融资方式, 为项目建设提供资金保障。


  4 结语


  与国外相比, 我国的建设程序未能强调实施准备阶段, 不利于增强项目建设的计划性与预见性。建设实施策划是项目决策阶段向具体实施阶段的过渡, 是项目战略的战术实现。通过对项目建设目标、组织、技术、经济等的系统筹划, 实施策划所形成的工作方案和工作计划具有较强的可行性, 能为各项工作提供有效指导, 并能增强项目实施的计划性, 达到提高建设管理水平、实现向管理要效益的目的, 最终提高建设质量, 实现项目建设的增值。


  地铁项目的建设投资巨大、系统复杂、管理难度高, 因此, 必须强化实施前期的计划管理工作。将实施策划环节引入地铁建设程序, 并给予一定的推行力度, 对提高地铁项目建设决策的科学性、实施的计划性, 减少由前期准备工作不足带来的损失具有极其重要的意义。



责任编辑:田丽娜

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