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完善创新水电管理方式

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2014年06月13日    作者:欧阳昌裕    来源:中电联

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       实现优先开发绿色水电,必须完善创新政府水电管理方式。


  (一)成立强有力的国家能源管理机构,建立健全决策机制,切实加强水电开发统筹协调管理


  组建强有力的国家能源管理机构。水电是我国能源的重要组成部分,水电管理必须纳入国家能源总体管理范畴。尽管国家能源局已经成立多年,但并没有把我国的能源管理职能统一起来,包括水电在内的管理职能仍然是多头管理、分散管理、协调性差,有必要组建国家能源部或国家能源监管委员会,把分散在国家发展改革委、科技部、环保部、商务部、国土部、工信部、国家电监会、安监总局等多个部门的相关职能集中起来统一行使,避免政出多门、相互交叉打架。


  加强统一规划和统筹协调管理力度。无论是新组建国家能源管理机构,还是现有的国家能源局,都要加强统一规划和统筹协调管理。一是加快制定完善水电开发管理条例。二是把包括水电在内的所有电源规划及其核准、电网规划及其核准归并到电力乃至能源综合规划部门进行统筹管理,避免电力工业总体规划与各类电源专项规划、电网规划相互矛盾,避免电源开发与电网送出、市场消纳相互脱节。三是发挥现有国家能源委员会审议重大问题和统筹协调重大事项功能。例如,当务之急需要国家生态环境主管部门和国家水电主管部门联合组织开展流域水电开发的环境承载力研究和水能资源功能区划工作,经国家能源委员会审议通过后,形成开发规模、布局和开发时序的共识,同时提出相应的保护对策措施。对位于重要生态环境区域的尚未进行水电开发的“处女河”进行保护,限制甚至禁止进行水电开发。四是建立国家能源委员会下的部委间定期会商协商制度,沟通交流工作进展,协调解决诸如水电移民、生态环境等跨部委的具体问题,协调地方政府。


  (二)改革完善水电前期管理方式,建立水电前期基金,推行水电前期工作商品化


  颁布水电前期管理条例。针对前期管理不清晰,规划、路条、核准的内容以及相互关系界定不清,核准管理不规范等问题,建议国务院出台水电开发前期管理条例,明确前期工作标准、内容和流程;明晰规划、路条、核准水电前期工作各阶段的标准和深度,做到前期工作有章可循,有据可依;统一各专项审查标准,以流域水电规划审查意见作为办理专项审查的前提和依据;规定在水电项目核准文件中要同步核准电网送出配套项目。


  完善创新政府水电前期管理方式。重新梳理和界定政府和企业在水电前期中不同阶段的定位:一是政府部门负责整个河流水电规划阶段的全部工作。由政府部门直接委托或公开招标选择独立的中介机构承担具体的规划设计任务,政府部门全过程组织参与,并严格按照管理工作流程组织科学评审。二是政府部门负责河流中水电站规划甚至预可行性研究阶段的规划勘探设计工作。可以是采取公开招标选择方式,还可以把此项工作与河流水电规划打捆招标。三是在上述基础上通过公开招标方式选择投资主体,后续工作转由投资主体负责,政府部门按照法定程序进行严格管理监督。


  建立国家水电前期基金,实行前期工作商品化。水电前期基金主要用于政府部门负责的河流水电规划和水电站预可行性研究阶段的规划勘探设计工作,该基金可以由政府直接管理,也可以委托社会中介机构进行管理。在第三阶段即招标选择确定电站投资主体后,前两个阶段的成果有偿转让给投资主体,相关转让费用充实到水电前期基金中。电站投资主体严格按照前两个阶段的成果来有序推进后续工作。


  (三)组建国家级移民管理机构,统筹建立水电移民利益共享机制


  组建国家级移民管理机构。结合移民问题已成为水电开发的主要制约因素和中央、地方缺乏强有力的移民统筹管理机构的现实,建议组建国家级移民管理机构,统筹全国水电移民管理协调工作,组织研究编制和实施水电移民规划,制定移民利益共享政策,具体负责装机容量在1000万千瓦以上的水电基地、100万千瓦以上水电站以及跨省水电站移民的协调管理工作。随着三峡工程的建成投运,可以考虑调整国务院三峡工程建设委员会办公室职责,专职履行全国移民协调管理职责。若成立国家能源部或国家能源监管委员会,也可以考虑下设国家移民管理局。省级政府参照中央管理模式,成立强有力的移民管理机构。


  创新移民安置管理。增加移民安置方式,给移民多种选择,推广云南省出台的“16118”政策(第一个“1”代表建立一套好的移民长效补偿机制;“6”代表实行六种移民安置方式,六种方式由移民根据自身情况选择;第二个“1”代表建立一项库区发展资金,用于移民的补偿和扶持;第三个“1”代表享受统一的后期扶持政策;“8”代表采取八条移民安置措施);统一移民补偿标准,防止移民间相互攀比;在开工前做好移民规划,充分征求移民意见,尊重移民知情权;重视移民后期扶持,组织移民参加植树造林、养护库区交通道路和其他基础设施、治理地质次生灾害等工作,承担鱼类养殖、定期定点放养等任务,使移民通过劳动获得收入;尽快明确“先移民,后建设”工作内容,落实配套政策。


  充分调动地方政府积极性。水电增值税向地方政府倾斜,理顺地方政府的“事权”与“财权”,实现中央、地方、企业多方共赢、移民合理安置;将库区基金和水资源费使用权向基层地方政府倾斜,省级政府负责监督并向社会公开使用情况;将库区移民工作纳入地方政府政绩考核内容。


  探索建立水电移民利益共享机制。利益共享涵盖了移民安置补偿,同时在时间和空间范围上都有较大的扩展。利益共享的空间范围是受水电工程影响的上下游区域,而且受项目影响的地区应该优先受益;时间范围是水电工程持续影响的时段,包括持续时间较长的运行期。水电利益共享主要包括项目收入共享、灌溉和电力共享、项目相关部门就业、资源开发、卫生健康、教育及基础设施等。从国外水电项目实践和我国具体国情来看,移民参与水电利益共享可以有两种方式,一是实行水电税费共享和建立移民发展基金。税收是国家获得水电站利益的主要方式。移民发展基金主要为改善移民生活水平和库区基础设施条件而设置,资金来源可以直接从水电站上网电价中按比例提取。效益共享的范围、期限、标准、具体措施和预期目标,由政府、业主和移民依据国家政策多方协商,列入移民安置规划,最终以国家法规和地方实施办法的形式出台。二是移民享受长效补偿。在对移民进行生活安置的基础上,以移民被淹没法定承包耕地前三年的农作物平均产量为原始依据,根据当地粮食主管部门公布的粮食交易价格确定耕地平均年产值,采取货币形式对移民实行逐年补偿,相当于移民年都要领取一份“工资”。补偿年限与水电站寿命一致,原迁移民去世后其受偿权力由家庭成员继承。长效补偿资金从水电项目法人的发电效益中列支,并计入发电成本。为避免宏观经济环境变化或是水文水资源异常导致的水电站经营风险,每年从发电效益提取一定比例的风险准备金,防止因水电站效益不佳出现无法兑现移民补偿资金的情况。


  (四)丰富完善生态环境评价标准,创新评价管理


  制修订生态环境基本准则。实现四个坚持,一是坚持预防为主和防治结合。维护河流等生态系统多样性和主要生态功能,减少水电开发对河流等生态造成的不利影响。二是坚持生物多样性保护和濒临物种保护优先。保护濒危野生动物以及土著的特有鱼类资源的主要栖息地和主要产卵场。三是坚持流域生态恢复。积极采取各种生物、工程和技术措施,进行河流生境恢复和重建。水生生态恢复措施包括生态流量维护、水库下泄低温水改善和河道整治及优化调度等。陆生生态措施包括水土保持和植被恢复。四是坚持生态影响补偿。当就地保护难以实现保护目标时,需采取必要的生态补偿措施,如迁地保护、人工繁殖、人工育苗、异地恢复和替代补偿等。


  完善创新生态环境评价管理。为较好地缓解生态环境影响对水电开发的制约性,结合上述政府水电前期管理方式的改革,生态环境影响评估管理也要进行完善和创新。主要有,一是在政府部门负责的河流规划和预可行性研究阶段,要严格按照生态环境基本准则做深做细包括梯级水电站在内的整条河流的生态环境影响评价。从流域的系统角度来分析整条河流及其各级水电站的生态环境影响,充分听取各方面特别是不同意见方的意见,在此基础上提出详细的治理措施。二是在上述投资主体为主的可行性研究及以后阶段,水电站的生态环境影响评估,更多地转移到如何严格按照前述河流生态环境影响评估中确定的各项措施意见,落实到具体的设计、施工和运行的全过程中,即提出详尽的预防保护治理措施。上述制度和流程的完善改进,从技术和管理流程上可以比较好地解决生态环境制约问题。


  (五)加快科技创新,进一步提升大型水电装备水平


  要贯彻落实好《国家能源科技“十二五”规划》,重点开展筑坝材料研究、超高坝抗震性能及抗震安全研究、筑坝施工技术研究和地下洞室工程研究等科技攻关,攻克复杂地质条件下超高坝、超大型地下洞室群开挖与支护等关键技术难题。加快推进100万千瓦级水轮发电机组及成套设备的关键技术与系统集成研究,掌握100万千瓦级混流式水电机组设计和制造关键技术,完成100万千瓦级混流式水电机组技术集成并在工程中应用,攀登世界大型水轮发电机组研制的最高峰。有序推进7万千瓦级大型灯泡贯流式水电机组和20万千瓦级大型冲击式水电机组的自主研制和国产化工作,实现7万千瓦级灯泡贯流式水电机组的国产化,掌握大型潮汐电站双向灯泡贯流式机组核心关键技术。加大对更高水头(600-800米)和更大容量(30万千瓦以上)大型抽水蓄能机组的自主研发,实现40万千瓦级抽水蓄能机组的国产化,使我国大型抽水蓄能机组整体装备水平达到世界先进水平。


  (六)出台实施促进水电开发的经济政策


  完善电价定价机制。按照国家电价改革方案,水电上网电价从还本付息电价尽快转变实行两部制电价。两部制电价中的容量电价,可以通过水电站项目公开招投标来确定,即通过对水电站进行公开招投标,既选择了投资主体,又确定了水电站的容量电价,设计容量电价的基本思路就是该部分电价可以基本补偿合理的投资成本;两部制电价中的电量电价,在电力市场中通过竞争形成。水电实行两部制电价,一是从机制上实现了所有电源的同网、同质和同价;二是通过公开招投标来选择业主,同时确定了较低的容量电价,相应降低了水电站的上网电价;三是有利于充分利用水电。因为与煤电很高的燃料成本相比,水电的变动成本很低,相应的电量电价很低,自然会得到优先调度和利用;三是完善了国家对电力行业的宏观调控方式,推进了政府电力管理体制改革进程。结合移民利益共享机制的建立和完善,可对上网电价低的老水电站适当上调电价,专项用于解决该电站移民安置和生态环境方面的历史遗留问题。


  实行激励税收等政策。我国水电站总体税负较高,国家应明确将水电开发纳入重点支持领域,所有水电都执行当前小水电的增值税减税政策。同时,在土地利用方面给予倾斜;优先安排政策性长期贷款,给予融资方面的支持;明确大中型水电的可再生能源性质,保证大中型水电享有其它非化石、可再生能源的相关政策。


  重建水电投资分摊机制。应按照“谁受益、谁负担”的原则,综合利用水电工程承担的防洪任务,由政府和受益者分摊投资;在通航河段上建设通航建筑物,航运发展部分由交通部门承担,在不通航河段上建设通航建筑物,相关投资由交通部门承担;通过水量或库容比例分摊公共部分投资。


  (七)加强宣传,形成共识,营造良好的水电开发环境


  建议国务院责成国家水电主管部门和国家生态环境主管部门联合组织开展水电开发相关知识普及和宣传工作,列入相关部委的年度工作绩效考核内容。要从水电及其生态环境基础知识、国内外水电发展历程、水电开发对经济社会及其能源发展的推动作用、水电开发对生态环境的正面和负面影响、利弊得失、现实焦点问题等各方面,进行全面系统宣传,引导社会公众正确认识水电开发,客观评价水电开发带来的利弊得失,营造良好的水电开发环境,促进实现国家水电发展目标

责任编辑:王兴钊

标签:水电 电力
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