登录 个人注册 企业注册 杂志订阅 | 我的需求 | 下载专区 | English
首页 > 行业 > 政府投资 > 政府投资项目前期决策及设计阶段的投资控制

政府投资项目前期决策及设计阶段的投资控制

返回>

2014年06月11日    作者:佚名    来源:互联网

A-A+

       一、政府投资项目的主要特征


  政府投资项目主要包括:农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础性项目;教育、文化、卫生、体育、社会保障,生态建设、环境保护等公益性项目;促进欠发达地区发展的重要项目;科技进步、高新技术、现代服务业等国家和地方省市重点扶持的产业发展项目;政府公共服务设施等项目。政府投资项目关系国计民生,具有投资数额大、非盈利性、风险较大、影响面广和管理程序更严格等特点。政府投资项目在我国社会主义建设中对于支撑和拉动国家和地区经济社会发展,完善城乡基础设施建设,满足人民的文化、生活需要,促进社会和谐稳定发挥着重要的作用。因此,用好政府投资,有效控制项目的建设规模和投资,才能切实发挥项目的经济效益和社会效益。本文主要论述采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目。


  二、政府投资项目投资控制常见主要问题和原因分析


  多年以来,项目建设过程中普遍存在着轻设计、重施工的现象,往往忽视了项目建设的前期阶段,投资控制的重点放在了项目建设的后期阶段,致使项目设计概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”问题比较普遍,出现 “三边工程”、“半拉子工程”,严重影响了政府投资的效益,也有损于党和政府的形象。具体分析,大致有以下几个方面的因素:


  (一)人为方面的因素


  一些地方和部门领导热衷于“政绩工程”、“形象工程“,对国家有关项目投资的政策、规定不了解,科学论证、决策的意识不强,盲目提高项目的建设规模和标准、增加建设内容,投资规模必然扩大,项目在决策早期就已失误。


  部分项目建设单位为多争取政府资金为项目建设所用,尽快得到审批,在项目建议书或可行性研究报告阶段人为压低投资规模,在设计或施工阶段又向投资主管部门提出调整方案、追加投资的要求,形成“钓鱼工程”。


  (二)技术层面的因素


  按照国家项目基本建设程序,项目决策阶段的项目建议书、可行性研究报告等都是由工程咨询单位来完成,初步设计文件是由设计单位来进行编制。在项目建设前期工作中,工程咨询和设计单位都是对项目前期技术和经济负有重大责任的部门。笔者在多年的政府项目前期评审工作中遇到的现象是:一些工程咨询和工程设计的单位和人员对编制工作认识不够、责任心不强;编制人员的政策和专业技术业务素质不高,造成如采用的技术规范和依据过时、图纸缺失、编制内容深度远远达不到国家要求;投资估算和概算不完整、存在工程漏项、缺项;工程量计算前后错误。上述这些问题必然影响项目投资的完整性和准确性。


  (三)由于我国经济体制和投资体制不够完善,在投资体制改革过程中,项目前期的可行性研究工作本身还存在不少问题,项目研究论证与国外同阶段相比还存在很大差距:一些项目的可行性研究工作时间、工期太短,造成如研究的内容不透彻、工程方案或技术方案的论证深度不够;不太重视多方案的比选及项目风险分析,缺乏项目各阶段风险管理的统一筹划及对策论证等。


  三、政府投资项目决策及设计阶段投资控制的建议


  政府投资项目的投资控制从项目的决策、初步设计、施工等阶段贯穿于项目建设的全过程,并且是一个逐步由浅入深、从粗略到具体、前阶段控制后阶段的动态控制。根据有关统计资料,在项目前期的决策和设计阶段,影响项目投资的可能性为30%-75%,而在施工阶段影响项目投资的可能性为5%-25%,可见,控制项目投资的关键更在于项目决策及设计阶段。


  (一)项目决策阶段是投资控制的开始,在此阶段,项目的各项技术方案和经济决策对项目投资控制以及项目建成后的功能发挥或经济效益有着重要影响,是项目投资控制的第一个重要阶段。项目决策一般分为项目建议书和项目可行性研究报告两个阶段。通俗地讲,项目建议书阶段侧重解决“项目该不该建”的问题,项目可行性研究报告阶段侧重于解决“项目该建多大”的问题。


  1.项目建议书决策阶段


  项目建议书也称立项报告,是项目前期决策的第一步。主要是从国家和地区发展规划、产业政策、国家具体的政策规定和要求等方面,客观论证项目建设的必要性,同时初步分析建设条件是否具备。根据项目需求及发展前景,提出建设规模、建设方案和建设计划,并在此基础上匡算投资规模。此阶段要尽可能勾画项目的整体构架,应减少较大建设内容的遗漏,以提高投资估算的准确性。总体上,相对可行性研究报告而言,项目建议书较侧重项目必要性。


  2.项目可行性研究决策阶段


  这一阶段,除了需要进一步充分论证项目建设的必要性以外,必须投入更大的人力、物力和时间,对项目在自然、气候、地质、市场、技术、经济以及环境和社会等多方面进行全面深入的调研和定量分析计算,建设方案或生产工艺技术路线必须进行比选,从中选优,充分论证项目可行性如建设用地、市政配套是否落实,技术是否合理可行,资金来源是否落实等方面。可行性研究报告提出的建设规模和编制深度是其投资估算的前提和基础。首先,经过科学论证、计算出来的合理的建设规模才能推出合适的投资规模。其次,可行性研究报告工作必须扎实,其内容和深度一定要达到国家相关要求。可行性研究报告工作不扎实、深度严重欠缺,出现如建设规模计算有误、建设标准不够或过高、主要建设条件未落实、建设内容不全、设备选型不明等问题时,就会大大影响到投资估算的准确性,不是总投资偏高、就是偏低,难以使投资估算在项目决策阶段起到控制投资的作用。再次,总投资估算应尽可能全面、准确地包括项目建设所发生的一切费用。对于投资规模大,建设周期长的项目还要尽可能充分考虑建设期间可能出现的各种因素对项目投资的影响,使投资估算真正起到控制项目投资的作用。


  3.投资估算作为可研报告的重要组成部分,是进行详细经济评价,决定项目可行性,项目投资主管部门审批可行性研究报告、指导项目初步设计的重要依据,对初步设计概算起控制作用。因此,投资估算编制工作必须从实际出发,本着实事求是的科学态度,坚持投资估算的严肃性、公正性,减少主观性和片面性。一些编制单位为了争取到项目初步设计和施工图设计,往往不是从科学的角度出发,而单纯按照建设单位的一厢情愿,把项目的可行性研究阶段,变成了争取投资可能性的研究,难免出现高估冒算、低开高走的现象。


       4.项目建议书和可行性研究报告两阶段投资控制的区别


  两个阶段的内容虽大体相似,但项目建议书阶段不可能也一般不要求十分细化,内容相对可行性研究报告比较粗略简单,更多偏属于定性质的;可行性研究则是在项目建议书基础上的大量充实和补充,是偏属于定量性质的。因此,两个阶段对投资估算的精确要求是不同的。项目建议书的投资估算一般多采用简单估算法或根据国内外同类已建工程进行测算或对比推算,误差准许控制在±20%,可行性研究必须对项目所需费用做较详尽精确的记点,误差要求不应超过±10%。对于建筑等项目,两个阶段的误差应控制得更小。


  (二)在项目做出科学决策后,投资控制的重点就应转移到初步设计阶段。据相关统计,设计费用虽只占项目建安成本的2%左右,但对投资控制的影响很大。设计概算是项目开工建设前较具体反映项目总投资而且最全面的工程造价,经过审查批准的设计概算是项目总投资的最高限额。根据《国务院关于投资体制改革的决定》,政府投资项目在审批项目建议书和可行性研究报告的同时,应严格项目的初步设计、设计概算审批工作。所以,政府投资项目必须加强初步设计阶段的投资控制工作,审批前应重点做好设计概算的审查评审,通过审查,对原设计概算进行补充、调整和完善,为施工图等后阶段的投资控制奠定坚实的基础。


  从实践经验来看,设计概算审查评审应主要做好把握审查的重点和对发现问题的处理两方面的工作。


  1.重点审查对设计概算编制结果影响较大且易出现问题的部分


  (1)项目可行性研究报告批复文件。投资主管部门已批复的项目可行性研究报告文件是编制、审查项目初步设计文件和概算的重要指导和依据,设计规模和概算总投资额应尽量控制在项目可行性研究批复规模和投资允许的范围之内。对于设计概算总投资与投资估算差异较大、但未超出政策允许的上下浮动范围的项目,审查时必须要求提供投资差异性的详细说明和分析,以便使投资决策管理者对出现的投资偏差是否合理实际及时作出判断。


  (2)编制依据。主要是审查各种定额、指标、价格、取费标准的合法性、实用性和时效性。具体来说,合法性是指采用的各种编制依据必须经过国家和授权机关的批准,符合国家的编制规定,未经批准的不能采用;适用性是要采用适合本地区、本行业、本项目适用的依据,比如我国沿海较发达地区的人工费取费标准高于内陆欠发达地区;时效性是指各种依据都应按照国家、部门的现行规定,注意有无调整和新的规定。在实际评审中,常发现在依据采用的适用性和时效性上出现偏差。


  (3)设计概算的完整性。项目总概算包括工程费用、工程建设其他费用(第二部分费用)、预备费、建设其利息、经营性项目铺地流动资金五个大项。其中工程费用和工程建设其他费用又包含一系列子项目。评审可按照由主到次、由大到小的顺序,首先审核大项是否全部列入,再看大项中的子项是否存在缺项、漏项。在设计概算审查中,往往遇到忽视建设其利息、经营性项目铺地流动资金以及工程建设其他费用中的部分子项。


  (4)工程量。工程量的计算工作量较大,具有一定的弹性,往往较容易出现问题。因此,对于工程量的审查除要求审查人员具有较强的专业知识和丰富的工程实践经验以外,还要求审查人员必须坚持公平、严格的立场。对设计概算中多列的项目和费用,必须坚决核减,对少列、漏列的项目应主动补列。另外需要强调的是,由于设计图纸可以直观反映工程量的真实性,工程量的审核必须与设计图纸紧密结合,审查时要坚决纠正工程量和图纸不对应、不统一的问题,这样才能使工程量和造价更符合实际,有利于投资控制。


  (5)设备和材料的价格。设备与材料的价格费用在项目工程成本中所占比例较大,而且材料、设备价格经常随着市场需求的变化而变化。因此,必须根据市场情况合理确定设备和材料价格,特别是对重要材料、设备的价格要认真核实。可以采取参考各地定额管理站定期发布的价格信息、向企业厂家咨询、向招标估算询价、比照同类工程等方法。


  2.认真做好对审查评审中存在问题的处理


  做好对审查中存在问题的处理是科学核定工程项目概算投资的有效保障,因此,对于设计概算审查评审中发现的各种问题,要区别不同情况按照相关规定客观、公正的处理。对设计质量低下、设计内容深度严重不足的,必须要求进行重新编制;对设计概算超过已批复可行性研究报告中的投资估算国家规定比例的,要求重新报批可行性研究报告;对设计概算在已批复的投资估算控制额度内,但初步设计和概算文件中存在较多或较大问题的,要求对初步设计和概算修改后进行复审。

责任编辑:王兴钊

0
版权声明©
本网站所有内容版权归项目管理评论杂志社及相关权利人(本网站的资料提供者)所有,未经项目管理评论杂志社明确书面许可,任何组织及个人不得复制、转载、摘编本网站的内容,也不得在本网站所属的服务器上做镜像或以其他任何方式进行使用。凡未经许可擅自转载,均视为侵权行为,本网站将依法追究其责任。
热点:ppp    新能源    敏捷   
关于我们 - 广告服务 - 联系我们 - 诚聘英才 - 隐私声明 - 杂志订阅 - 在线投稿 - 下载专区 - 网站地图
项目管理评论 版权所有
有意与本刊合作者,请与项目管理评论联系。未经项目管理评论书面授权,请勿转载或建立镜像,否则即为侵权。
合作电话:010-58383379 E-mail:pmr@pmreview.com.cn 京ICP证13028000号-3
PMI, PMP, PMBOK and the PMI logo are registered marks of the Project Management Institute, Inc.

技术支持:原创先锋_北京网站建设