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政府投资科技项目治理中的关键问题及对策

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2014年06月11日    作者:丁荣贵 邹祖烨 刘兴智    来源:中国软科学

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   “科学技术是第一生产力”、“人才资源是第一资源”等观念已经得到广泛的共识。然而,仅靠科学技术并不足以形成现实生产力,仅靠人才也不能形成发展资源,要使科学技术形成生产力、使人才成为第一资源,还需要有效的科技管理体系的保障和支持。就我国目前状况来看,政府投资科技项目占有科技研发计划的相当比重,要迅速形成具有国际竞争力的科技成果,迫切需要树立政府投资科技项目治理的理念和建立有效的项目治理体系。


  政府投资科技项目是以国家各级政府部门为主要出资方,以产生创新性科技成果为目的的研究、开发、应用类项目。该类项目既包括对未知科技问题和领域的探索,也包括对已有科技知识的整理、鉴别和应用。它是政府运用公共权力,直接配置社会科技资源的重要方式,也是政府履行公共管理职能,为社会公众提供公共科技产品和公共科技服务的重要手段。在增强国家科技竞争力的过程中,政府投资科技项目起着十分重要的引导作用和支撑作用。


  近年来,我国持续加大了对科技项目的投入力度。但在科技投入大幅度增长的同时,科技产出水平却仍然较低,创新水平距发达国家仍有较大差距,产生的专利虽在总量上有较大提高,但有效发明专利却比例较低,不及发达国家有效发明专利的一半,专利的实际转化率也还不到20%。特别是重大、重点科技项目,由于参与主体的多元性及参与者目标的多样性而导致的合作动力与活性不足、风险较高、利益分配机制不完善、管理体制不健全、相关政策不完善等缺陷,造成了国家资金和人才资源的大量浪费。


  造成以上状况的一个重要原因在于缺乏有效的政府投资科技项目治理体系。科研竞争力来自于一个个成功的科研项目,它们或者目标相关构成项目组合( program) ,或者资源相关构成项目成组( portfolio) 。造成这些项目失败的原因很少由于科技本身的问题,大多在于组织和管理的问题。政府投资科技项目管理过程中并没有真正建立起科学的项目管理,特别是项目治理机制,行政管理依然是我们目前科技管理的主要方式,甚至在局部地区是唯一方式。这种状况亟待改变。需要形成政府科技项目主管部门、项目承担单位、项目组、评荐专家、成果使用方等项目各利益相关方的有效联动。这种联动机制的建立不是传统的以课题负责人为主的“项目管理”所能承担的,它是一种科技项目治理体系。


  关于项目治理的研究才刚刚起步,这些理论、体系和方法的滞后,是快速提升我国科技竞争力的巨大障碍,也是科研管理亟待解决的问题。


  一、政府投资科技项目中存在的问题


  单纯的探索性科研可以完全或主要依靠科研人员的自发行为,但面向竞争的科研离不开有效的组织和管理。然而,在政府投资科技项目的决策、执行和成果管理过程中,科学管理的价值并没有得到足够的重视,“重科技、轻管理,重人才、轻组织,重立项、轻成果,重专家意见、轻专家责任”等问题依然比较普遍。


  1. 重科技、轻管理


  目前,科技人员的价值和地位在我国得到前所未有的高度认可。如何提高国家的科技竞争地位,如何回答“钱学森之问”成为各级党委、政府以及众多科研机构和企事业单位的热点话题。大力引进科技人才、提高对他们的激励程度、创造能够使他们充分发挥聪明才智的软硬件环境,成了通用的做法。几十年前,梅贻琦先生提出的“大学非大楼之谓乃大师之谓”等论断被再次广为采纳,“大师”成了科技界最热的关键词之一。


  科技人才和管理体系是产生科技成果的两个基本因素,这两个要素不仅缺一不可,而且不能失衡。然而,在科技人才热、大师热的同时,科学管理的价值作用却有意无意地被忽视了,杰出的科技人才被理所当然地认为具备先天的管理能力,政府投资科技项目的管理也理所当然地被作为“行政管理”而遭到人们的质疑,“去行政化”成为科技界的流行语。


  在我国政府投资科技项目的管理过程中,的确大量存在以行政管理代替科学管理的现象。但是,建立在行政权力基础上的行政管理不能混同于依靠科学规律和针对科技人员特点的科研管理。在科研管理中的“去行政化”绝不等于在科研管理中要“去管理”。行政管理在政府投资科技项目管理方面的不足恰恰证明了加强有效科研管理的紧迫性。在我国现代科技史上,无论是“两弹一星”还是“神州飞船”,这些重大科技项目的成功无不是杰出的科技人才和卓越的科研管理完美结合的体现。


  科技人员与管理人员具有很多不同的特点,这些特点决定了二者相辅相成,他们需要共同承担完成科研成果的责任。对科技人员来说,兴趣是最好的驱动力; 对管理人员来说,“应该做的事”比“感兴趣的事”更重要。对科技人员来说,探索科学真相、追求科学真理是科学研究的核心价值;对管理人员来说,得到科技成果,发挥科技成果对本国、本组织的价值是其工作的主要目标。对科技人员来说,其关注的是涉及自身的资源和环境,他们对“局部”负责; 对管理人员来说,需要综合平衡组织资源和环境,他们对“整体”负责。当然,这些区别并非绝对,但大体上反映出这两类人员的不同,也可看出二者对科技项目成功均具有必要性。


  2. 重人才、轻组织


  “领军人物”对产生科技成果的巨大作用是毋庸置疑的,这也就是为什么杰出科技人才得到极度重视和全国大兴延揽科技人才、争夺科技人才热潮的原因。


  在现有的政府投资科技项目的项目规划、立项申报和评审过程中,除选题的价值和依据、课题完成的技术路线、方法外,申请者的资历、已取得的相关科技成果等是决定课题能否得到资助的重要依据。在评审申请人单位的组织保障措施、经费使用监管方式等方面走过场的情况较普遍。目前,对不能按计划完成、成果质量缩水、学术不端、费用滥用等问题缺乏明确的惩罚机制,特别是没有形成对在立项申请书上签字的各关联承担单位的问责制。这种缺失难以增强科技人才所在单位对科技成果提供组织保障的责任心和能力。


  由于没有有效的组织保障,科技项目完成过程中的知识凝炼和复用性较弱,由课题负责人或少数课题组成员孤军奋战的情况较普遍。科技人员之间的协作远大于组织之间的协作,致使重复立项、重复投资、大课题小型化和切割性等状况的存在,原创新成果、可推广性强的成果较少。这种状况不仅难以产生理想的成果,也容易形成“作坊式”科研平台,不能使资金资源和知识资源得到规模化应用。


  3. 重立项、轻成果


  在政府投资科技项目管理中,对立项过程的重视程度远远大于对成果验收和成果转化的重视程度。“项目到手万事大吉”的现象时有发生,各单位为争取项目时会群策群力,但项目到手后则遭受“冷处理”、在评职称等方面有无项目比有无取得项目成果更重要的现象普遍存在。在立项过程中科技人员的判断和科技专家的意见左右了项目的价值,政府作为投资方反而只扮演了一个资金出纳的角色,其作为业主的责任和作用没有充分发挥,项目成果的真正价值也大多停留在实验室和学术论文、学术评奖阶段。


  科研成果的价值是多方面的: 对于研究人员而言,科研成果能满足其成就感,提升其自身的价值,能帮助他们应对单位的考核; 对于科研承担单位而言,科研成果能提升其行业排名; 对于国家、社会而言,科研成果能提升国家科技竞争力,促进社会经济的发展; 对于学科发展而言,科研成果的推动作用也是不言而喻的。自由的科学探索并不苛求何时产生成果,不苛求成果何时得到应用及产生何种价值,也不苛求资源投入和产出效益的比较,但是,对于面向竞争的科技项目来说,这些却是十分重要的衡量项目是否成功的标准。我国目前的综合实力决定了大部分的政府投资科技项目是面向竞争的项目,对成果的要求是不能忽视的。


  4. 重专家意见、轻专家责任


  政府投资科技项目在立项决策和成果评价时十分重视专家的意见。科技专家意见往往会在立项、鉴定等过程中起着主导作用,但近年来由此引起的问题不断出现,这与缺乏有效的“专家问责制”有关。对专家的话语权缺乏问责制,专家选择、评价和论证过程的组织不够系统,容易导致少数专家行为不端,造成对科学作风的危害,也将对科技投入、科技成果的保障产生严重不良影响。科技奖励是促进科技进步有效的激励手段,同样,适当的科技处罚也是促进科技进步有效的保障措施。


  科技项目评审过程中的专家大多为科技专家,管理专家较少,甚至没有。专家也是人,即使其取得了杰出的科技成果,也不能否认他们具有人格的缺点和知识的欠缺。由于行政管理对科技项目的不匹配性,容易产生以专家意见代替管理保障的缺陷,致使专家公信力下降,管理黑洞不能消除,项目风险加大。经过专家论证可行的项目在实施过程中发现不可行、经专家鉴定突出的科技成果被事实证明不成立,以及专家自身学术不端的现象时有发生。


  二、实现政府投资科技项目治理体系的基础


  要建立和运行有效的政府投资科技项目治理体系,政府主管部门、项目承担单位等利益相关方需要实现以下思想观念和管理能力上的转变:


  1. 由依赖于人才转变为依赖于包含人才的系统


  “以人为本”是科学发展观的核心,该理念得到广泛的认同。杰出的科技人才对科技项目的重要作用是不言而喻的。但是,“以人为本”最早的提出者管仲也曾经指出: “规矩者,方圆之正也,虽有巧目利手,不如拙规矩之正方圆也。故巧者能生规矩,不能废规矩而正方圆”。对于科技项目来说,各利益相关方之间的规制关系,即对项目而承担的治理角色关系,是由项目利益相关方制定的,但是,任何一个利益相关方个人或组织的努力都不能代替或起到这些规制关系的作用。正如泰勒在一百年前所说: “过去,人是第一位的,将来,体制必须是第一位的。这并不意味着不再需要伟大人物,恰恰相反,任何好体制的第一位目标必须是发掘第一流的人才,并在系统管理之下,使最佳人才能比以前更有把握和迅速地提升起来。”


  2. 由面向职能的部门管理转变为面向成果的流程管理


       行政管理的特点是基于职能的管理,它适合于常规的、日常性的事务性工作。与其他类型的项目一样,科技项目是面向特定成果的独特性任务,是通过组织临时性资源而完成的创新性任务。僵化的、基于职能的部门管理不能适应管理此类任务的需要,需要以流程管理来代替。在项目治理中,不会有人负责整个流程,也没有人能够承担这样的责任。在项目开始前,需要由所有相关方会讨论、确定一个建立和遵循流程的原则,然后在流程的不同阶段按照约定的原则扮演不同的角色。这些角色关系需要纳入到项目合同和任务书中,应该作为阶段评审、计划的依据。


  3. 由相对稳定的岗位管理转变为相对动态的角色管理


  人们很难在一个时间段内只投身于一个项目,多项目环境对各类组织来说十分普遍。在项目的生命周期中,很少有人会始终在项目中从事同样的工作,项目利益相关方会根据其在项目流程中扮演的不同角色进入和退出项目。对我国来说,杰出人才在很长时间内依然是稀缺资源,杰出人才的流动是不可避免的,也是必须的。如何在多项目环境下最大限度地发挥这些人才的作用,必须能够使其实现动态调度。不仅杰出的科技人才如此,从政府部门到项目承担单位的管理人员和其他支持人员也是如此。


  按角色管理对管理人员,特别是对政府主管部门的工作人员来说具有很大的挑战性。他们需要在不同的项目中、在同一个项目的不同生命周期内、在同一个生命周内的同一个流程中扮演不同的角色,需要彻底打破“官本位”和其他“本位”。为实现按角色调度和管理,需要建立适合项目治理角色的能力基准,并建立相应的薪酬、评价和调度机制,需要有基于构件的知识管理机制。这些均是目前政府行政管理过程中面临的新问题。


  4. 由属于利益相关方个体的经验转变为属于组织的可复用的知识


  科技项目,特别是重大科技项目的利益相关方来自各种不同的组织,有不同的文化和专业背景,没有长期合作的基础,这些都构成了团队中知识管理的障碍和约束。要最大限度发挥稀缺人才的价值,需要做到“来得了、干得好、走得掉”这样的动态调度。要做到这几点,知识管理就十分重要。只有当政府和项目承担单位具备了知识提取、复用和整合能力,具备了将项目拆分成构件( 包括流程、活动、角色、工具、文档、模型等) 的能力才能迅速提高角色转化和建设共享性技术平台的效率和可靠性。


  三、结束语


  政府对其投资科技项目的管理职能主要在于项目治理。项目治理是建立项目利益相关方对项目的治理角色关系的过程,该过程用于降低项目治理角色的承担风险,从而为科技人才实现项目目标、使利益相关方满意提供可靠的软硬件环境。抓好项目治理,才能避免政府官员和国有资产受到项目的伤害,才能使科技人才能够集中精力于他们擅长的事,才能快速、可靠地出好科技成果,也才能快出人才、出好人才。

责任编辑:王兴钊

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