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基于治理结构创新的公共项目管理绩效改善研究

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2014年06月10日    作者:杜亚灵 尹贻林    来源:建筑经济

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       传统的公共项目管理绩效改善研究大多采用管理学范式,即通过项目管理活动的优化来达到改善绩效的目的,随着项目管理实践的不断发展与其知识体系的形成,管理学范式的研究逐渐成熟,但它却开始对公共项目投资与管理实践中出现的越来越多的“危机”束手无策。这些“危机”都并非出现在管理技术层面,而主要集中于管理体制或制度层面,公共项目制度层面的问题只有通过制度层面的理论和方法才能解决,因此,公共项目管理绩效改善研究需要开辟一种全新的途径,这就是公共项目治理途径,即通过公共项目管理制度层面的创新和优化来改善其管理绩效。


  项目治理是为了“协调利益相关者之间的关系,化解利益相关者之间的利益冲突”而进行的一系列制度层面的活动。公共项目治理根据其内容的特征可分解为治理结构和治理机制。前者用于定义公共项目中主要利益相关者的契约关系,它与其所处的自然、经济和市场环境相匹配才能充分发挥效力;后者是用来解决公共项目契约不完全性的手段和方法,相对灵活,在一个确定的公共项目中可以根据需要进行调整。


  1.通过治理改善公共项目管理绩效的方法


  我们通过理论分析及实证研究得出GMP 分析框架(Governance-Management-Performance),揭示了公共项目中存在的“治理G→管理M→管理绩效P”关系,即治理是通过管理间接作用于公共项目管理绩效的。由此可见,公共项目管理绩效改善具有治理和管理两种截然不同的途径。由于治理是制度层面的,管理是行为层面的,而制度在一定程度上对行为产生积极或消极的影响,所以公共项目治理相较管理而言是更根本、更有效的途径。


  治理是公共项目管理绩效改善的重要途径,所以公共项目治理水平的提高必然带来其管理绩效的大幅度改善。对于一个确定的公共项目而言,由于治理分为治理结构与治理机制,而治理结构与治理机制两部分内容的性质迥异,所以,提高公共项目治理水平的方法有两种:


  (1)为公共项目选择更适合的治理结构。治理结构是治理机制的载体,显示为静态。治理结构没有“好”与“坏”之分,只有“合适”与“不合适”之分,合适的治理结构是公共项目较高治理水平的前提,有利于实现较高的公共项目管理绩效。判断公共项目治理结构是否合适即评价该治理结构与公共项目所处的外部环境及其自身的特点是否相匹配。


  (2)在选定的治理结构下对公共项目的治理机制进行评价与优化。治理机制依附于一定的治理结构,相对灵活,在确定的治理结构下可以根据需要进行调整,以保证较高的公共项目管理绩效。公共项目治理机制的内容包括基于项目所有权配置的风险分担机制、基于项目风险分担的报酬机制、基于声誉的代理方选聘机制、基于绩效考核与信息披露的代理方激励机制、监管机制等。由此可见,它也是一个多维度体系,其评价与优化过程和方法可借鉴传统的项目管理绩效评价与改善方法。


  2.公共项目的治理结构


  公共项目治理的核心问题是公共项目所有权的配置。原有的治理方面的研究几乎都是纯粹的关于国家所有权或私人所有权的,如政府治理和公司治理。然而,公共项目治理是国家所有权和私人所有权混合或者联合的治理。为公共项目选择合适的治理结构即是在公共项目主要利益相关者之间,特别是政府委托方与私人代理方之间,合理地配置所有权的问题。为公共项目选择合适的治理结构至少需要考虑以下两方面因素:


  (1)公共项目的性质及其自身的特点。公共项目根据其性质可分为纯经营性公共项目、准经营性公共项目和非经营性公共项目。对于同一性质的公共项目而言,不同治理结构的效率是不同的;对于不同性质的公共项目而言,用同一治理结构的效率也不尽相同。此外,同一性质的公共项目也各有其特性,使其采用同一治理结构的效率也不一定完全相同。因此,公共项目应根据其性质,甚至同种性质的公共项目应根据其自身的特点选择合适的治理结构。因此,目前我国公共项目管理模式呈现多样化的特征,例如,我国政府对非经营性政府投资项目推行“代建制”,对公共基础设施项目提倡BOT、BT 等模式,等等。


  (2)公共项目所处的外部环境。为公共项目选择合适的治理结构(即通常所说的项目管理模式)可以从已有的多种治理结构中择一应用,例如,我国政府提倡政府投资项目采用代建制模式;也可以根据实际需要对原有的治理结构进行适当改进,从而形成一种制度创新。


  为公共项目选择一种合适的治理结构,或者根据公共项目自身的特点及其所处的外部环境,量体裁衣地进行公共项目治理结构创新,对于公共项目管理绩效的提高都具有积极作用。随着我国约4 万亿元投资向基础设施建设和民生工程等领域的投放,大量的公共项目将纷纷上马,根据它们的实际需求进行治理结构的创新,不仅有利于实现这些公共项目管理绩效的改善,更能推动公共项目管理实践的不断发展。

责任编辑:王兴钊

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