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基于项目治理的城市轨道交通项目BT模式选择与运行效果

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2014年06月10日    作者:严玲 崔健    来源:工程管理学报

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       当前我国经济飞速发展,城市化进程不断加速,为城市轨道交通项目的建设带来了大量需求,然而,城市轨道交通项目的建设往往需要巨额投资,这便给财力有限的政府带来了一定困难。BT作为一种新型投融资模式,通过吸纳私有资金为项目的建设进行投资,很好地解决了政府资金缺口这一难题,在城市轨道交通工程中得到了广泛应用。

  根据项目治理理论,项目的本质是一种临时性的契约组织,是在市场中形成的一组契约的缔结。因此,可以认为作为BT 项目承办人的项目管理活动是以其与BT 主办人之间的契约为基础的。同时,由于BT 项目的不确定性、信息的不完全和人的有限理性,决定了这样的契约必定是不完备的,所以当随机状态发生时,必须有人决定如何填补契约中未尽的事宜,由此产生了项目剩余控制权;而且与契约的剩余控制权相对应有一组收益,获得这种剩余收益的权利即剩余索取权。项目的剩余索取权和剩余控制权的统一就是对项目剩余的要求权,即项目所有权。而剩余索取权本质上是承担项目风险的产物,能够承担风险的主体有权获得相应份额的项目剩余。因此,与项目所有权配置相匹配的风险分担也是影响BT 模式运行效果的关键要素之一。

  城市轨道交通项目属准公共项目,政府对其拥有绝对的所有权,但在BT 模式下,项目所有权配置却发生了改变,政府及政府授权的BT 主办人由政府投资项目的直接生产者、提供者向促进者、合作者、管理者和监督者角色转变;项目承办人及其组建的项目公司拥有了BT 项目的投融资和建设管理控制权,负责对项目进行全过程项目管理,承担相应的风险,并获得对应的收益。而项目所有权的配置恰当与否,与之匹配的风险分担是否有效是BT项目治理结构完善的核心问题。

  鉴于项目治理理论开辟了一个新的研究视角,本文将项目的所有权配置和与之匹配的风险分担引入BT 模式选择和效率比较的研究中,试图为城市轨道交通BT 模式创新提供一种新思路。

  现有文献主要依据BT 项目主办方和承办方在建设过程中发挥的职能将BT 项目模式划分为直接施工型BT 模式、施工同体型BT 模式及二次招标模式。这种模式划分方式没有反映项目主办方和承办方之间项目控制权配置和与之匹配的风险分担有效性对模式运行效果的影响。若考虑这两个重要的项目治理因素,根据项目主办方拥有项目控制权的强弱和承担风险的匹配性,可将城市轨道交通项目BT 模式分为强BT、标准BT、弱BT 三种。

  (1)强BT 模式。项目主办方拥有较弱的项目控制权,并承担与之相对应的较小风险。与之对应,项目承办方获得较强的项目控制权,并承担与项目控制权相匹配的较大风险。强BT 模式下项目所有权的配置,一是项目主办方拥有投融资监督权,建设管理监督权、竣工验收及项目回收权,承担与之对应的项目可行性研究、立项申请、招投标、验收、回购、付款等职责,同时承担项目法律、不可抗力、地质条件、项目可行性、项目对投资者吸引、环保等方面的风险,承担较少的建设阶段风险。二是项目承办方拥有融资、投资权,负责组建项目公司进行建设期业主方项目管理,获得了建设阶段的大部分项目控制权,承担项目建设阶段的大部分风险。强BT 模式适用于项目主办方只有较少的BT 模式经验,项目管理能力较弱,且项目风险比较容易控制和转移的BT 项目。其实施的关键是要确保BT承办人的选择机制能够有足够的竞争性,而项目承办方因为获得了项目建设管理权,需要加强设计管理、质量管理、投资控制和合同管理。

  (2)弱BT 模式。项目主办方拥有绝对的项目控制权,并承担与之相对应的较大风险。此时,BT主办方的权利范围大,控制面广,不仅对项目前期、工程设计进行管理和控制,还参与项目建设施工管理,给予BT 承办方的权利较小。弱BT 模式下项目所有权的配置,一是BT 项目主办方履行项目所有权人的职责,拥有选择项目投资人、审批项目变更、控制设计质量、监督项目实施过程等权力;二是BT 项目承办方则负责对项目进行投资,与主办方共同监督、管理施工承包商的选择和工程施工;三是BT 项目公司则是项目管理单位,全面负责BT项目的组织实施。弱BT 模式适用于项目主办方具有很强专业技术水平及项目管理能力的BT 项目。BT 主办方需要对项目施工进行全过程监督,对BT项目的关键节点进行管理和控制,以保障项目目标的实现。而如何有效履行BT 主办方强控制的监管职责是弱BT 模式有效运行的关键问题。

  (3)标准BT 模式。标准BT 模式介于强、弱BT 模式二者之间,项目主办方和承办方之间的控制权配置相对均衡,各自承担的风险也较为明确。这种标准BT 模式适用于项目承办方具有较强专业技术水平和项目管理能力的情况。

  城市轨道交通项目BT 模式下,项目所有权配置发生了改变,这使得BT 项目主办方与承办方势必要寻求对应的项目剩余索取权,并由此承担一定的风险。基于项目治理理论,本文强调项目控制权的配置应与其承担的风险相匹配,并以此构建了一种城市轨道交通项目BT 模式的选择方法。通过理论与案例研究分析得出该选择方法下不同BT 模式的特点及其运行效果,为解决BT 模式中契约不完备性问题提供了一种途径。

责任编辑:王兴钊

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