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公共项目伙伴合作契约的治理机制与责任主体找寻

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2014年06月10日    作者:后小仙    来源:改革

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       公共项目是一个国家经济起飞的前提和保障, 是实施政府职能的一种重要手段。我国每年的社会固定资产投资中,公共项目所占的比重较大。在公共投资迅速增长的同时,我国现行的公共项目管理模式还存在一些问题。2002 年6 月,建设部提出在全国各城市推行公共项目管理方式改革,借鉴发达国家的经验,以公共项目业主市场化、专业化代理为取向。2004 年7 月,国务院《关于投资体制改革的决定》要求,健全公共项目决策机制,规范投资资金管理和项目审批程序,引入市场机制加强公共项目的中介服务管理,对公共项目加快推行代建制。从全国各地近年来的实践看,代建制的推行取得初步成效,基本实现提高建设质量、控制建设投资、遏制腐败现象、加强政府监管的目的。代建制作为公共项目的一种管理模式,已得到普遍认可。但是,代建制作为我公共项目管理模式的一项制度创新,在推行过程中依旧面临着理论上困惑、制度上的欠缺和操作上的困难。这些问题在较大程度上影响了代建制的进一步发展。


       在此,借鉴已较为成熟的治理理论,运用现代经济学分析方法, 在揭示公共项目契约性质的基础上,构建伙伴合作契约的博弈分析模型, 对公共项目内部治理机制进行深入研究。


  项目治理机制是一种利益冲突的协调机制,通过运用多种手段和方式,整合项目的全部资源,从制度层面来协调项目利益相关者不同利益诉求之间的多种冲突。对于公共项目内部治理而言,风险分担机制、利益分配机制、信任沟通机制以及冲突协调机制是提高公共项目治理效率的基础和保障。


  (一)风险分担机制


  公共项目的本质是一种临时性的契约组织,是在市场中形成的一组契约的缔结, 由于项目的不确定性、信息的不完全和人的有限理性,决定了项目契约必定是不完备的。当随机状态发生时,必须有人决定如何填补契约中未尽的事宜,从而产生了项目剩余控制权。与契约的剩余控制权相对应有一组收益,获得这种剩余收益的权利即剩余索取权。解决代理问题、制定有效的治理机制,必须将项目所有权配置纳入治理因素之中。公共项目委托人对代理人的激励实质上就是通过一定的制度安排,使得项目各方责权利统一,解决由于委托代理中的代理问题和项目运作过程中的利益冲突。经济报酬的激励有效性取决于代理人获得的报酬(奖励或代建管理费)与其贡献的正相关程度,而项目所有权配置的有效性取决于代理人所获得的项目剩余索取权与项目剩余控制权之间的对称性。项目剩余是由人力资本和非人力资本共同结合所创造的,属于“集体产品”。因此,无论“人力资本”、“非人力资本” 中任何一方对剩余索取权的独占都意味着剥夺了另一方的权益。从合约的当事人都是平等的产权主体这一逻辑起点出发, 他们都有资格和可能拥有项目剩余索取权。项目剩余索取权本质上是承担项目风险的产物,能够承担风险的主体有权获得相应份额的项目剩余。也就是说,生产力发展水平所决定的市场竞争状态和社会分工、组织内部分工的发展程度,决定了项目剩余在人力资本、非人力资本要素所有者间非均衡地对称分布。


  (二)利益分配机制


  从公共项目治理的角度看,代理人(代建单位)已经不是传统管理模式下的建设单位,而是根据授权获得了项目的控制权,同时获得项目剩余索取权,也就必须承担相应的风险。因此,支付给代理人的报酬应该体现出项目所有权配置下,代理人进行有效项目管理的管理成本、企业利润和分担风险的补偿费用。伙伴合作成员的合作业绩是履行伙伴合作契约中约定的基础,对长期合作有很大影响。利益分配机制要使项目的利益得到合理的分担,会影响伙伴关系的整体效果。公共项目收益的增加,一方面来自建设成本的节约,另一方面来自工期缩短带来的额外效益。工期缩短需要合作成员创造性地投入,因此会产生创新性成本,当工期收益大于创新性成本时,创新就具有较强的激励作用。


  (三)信任沟通机制


  伙伴合作契约的维系取决于合作中对“机会主义倾向”的有效防范,而对机会主义行为的控制有契约和信任两种途径。契约可对参与项目合作投入和合作行为做出详细规定,但只能对可预测的部分实施监控,契约无疑是不完备的,对难以观测的行为无法阻止。信任被认为是防范机会主义倾向最有效的机制,基于信任的合作可以减少契约签订时的交易成本,并能使合作各方以更积极、主动的态度进行合作。


  (四)冲突协调机制


  公共项目参与各方在项目执行过程中很容易出现矛盾和争端,尤其是大型复杂公共工程项目表现更为突出。因此,基于伙伴合作契约的内部治理机制之一就是要对项目参与各方进行有效管理和沟通,使得项目组织走向有序。否则,就会因为缺少解决问题的机制和方法导致争端的升级, 演变为冲突和对抗,严重影响伙伴合作契约模式的成功和伙伴利益的实现。


       在对公共项目伙伴合作契约的基本性质与博弈分析的基础上,着重分析公共项目内部治理的风险分担机制、利益分配机制、信任沟通机制以及冲突处理机制,得出的结论有:第一,公共项目内部治理机制的关键在于委托人在信息不对称情况下,如何设计契约和制度安排,促使代理人在追求自身效用最大化的同时,最大限度地增进公共项目的收益,在一定程度上表现为如何防止代理人问题的发生。第二,公共项目内部治理机制主要表现为项目直接利益相关者之间的激励与制衡关系。在公共项目众多利益相关者中,政府投资部门(委托人)、代建单位(代理人)向项目投入了专用性资产,直接参与公共项目的实施,对公共项目的成败起主导作用,项目实施的好坏直接影响到其切身利益。第三,建立基于伙伴合作契约的内部治理机制。这种治理模式并不改变各主体间原有契约的内容和双方责任、义务的承担以及权力的分配,而是用一种新的管理方式去弱化壁垒和对抗,加强全过程的合作,降低管理成本,建立多元化的互信,共同追求和达到一个既定的目标和结果。

责任编辑:王兴钊

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