王守清:PPP应回归初心

2018年05月26日作者:尉艳娟 来源:项目管理评论网

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  文/尉艳娟,《项目管理评论》记者


  译/王施权


编者按


  自2014年以来,PPP在中国实现了快速成长。PPP在中国意味着什么?“PPP热”背后的挑战是什么?PPP的参与者们应该特别关注哪些因素?PPP在中国的未来会是什么样的?


  考虑到这些问题,我们非常荣幸能够采访到清华大学教授、清华大学PPP研究中心首席专家王守清博士。二十多年来,被誉为“PPP教父”的他一直致力于中国PPP的研究、教学、培训和实践。他为促进PPP而做出的努力和无私奉献取得了丰硕的学术成果。他慷慨地与我们分享前瞻性观点并致力于促进中国PPP实践的规范化,我们对此表示由衷的感激和敬意。




  问题1:作为PPP的顶级专家,请您简单介绍一下中国PPP的情况。


  王守清教授:中国PPP的定义与其他国家的定义略有不同。在中国,PPP是指政府与社会资本合作(官方术语,包括私营企业和具有独立偿债责任的国有企业)。


  自2014年以来,截至2017年年底,中国PPP的总投资额已达18.2万亿元,中国已经成为全球最大的PPP市场。我相信我们应该循序渐进地推进PPP。虽然规范化的PPP是公共项目的最佳交付方式之一,但我们不应该把它作为所有项目的万能钥匙。


  由于中国有着庞大的人口并且正处于发展阶段,如果PPP符合中央政府采用PPP的目标(比如,提供更多更好的公共产品或服务,解决政府预算约束,减少政府债务,提高效率,实现物有所值),中国的PPP市场将是巨大的,并将持续很长时间。


  问题2:除定义不同外,中国PPP与西方国家的PPP还有其他差异吗?


  王守清教授:据我观察,对PPP的原则和本质也有不同的理解。比如,中国PPP更加强调过程,而西方国家的PPP则更加注重结果。我们为PPP项目提供的融资主要基于信贷(公司融资),而西方国家的PPP主要以项目融资为基础。在中国,我们没有统一的PPP管理机构。在PPP发展的初始阶段,地方政府几乎对所有的(如果不是全部的话)公共项目采用PPP交付方式,然而在西方的PPP仅仅是公共项目各种交付方式中的一种。


  问题3:PPP在中国面临的挑战或障碍是什么?我们应该朝着哪个方向做出更多的努力?


  王守清教授:在中国,PPP作为一个比较新的概念,遇到了一些问题和挑战。我认为,目前PPP在中国面临的最大挑战是如何在不造成或有债务的情况下实现物有所值。应该更加努力地参照PPP原则和最佳实践经验来选择合适的PPP项目和实施PPP项目,以实现中央政府的目标。


  有一些值得我们关注的问题。首先,推进PPP的环境和机制尚待建立。现在,我们缺乏清晰完善的法律法规,成熟的金融体系以及各政府部门之间的有效协调。因此,政府应完善PPP项目的法律框架和协调机制,加强对PPP项目的绩效考核和监督。此外,还应当建立公众参与机制。同样重要的是,培训PPP业务相关的政府官员和专业人员,因为我们没有足够的PPP人才,迫切需要具备PPP知识和实践经验的专业人员。




  问题4:您曾用生动的比喻说PPP是婚姻而不是婚礼,这是为什么?


  王守清教授:这不是我说的,而是PPP领域的常识。这主要是因为PPP是政府和私营企业(即社会资本,下同)之间的长期合同,在合同执行期间存在很多的不确定性或风险,没有人可以制定绝对完美的合同。因此,它要求所有相关方,特别是政府和私营企业,像婚姻一样建立真正的伙伴关系。


  婚姻是否幸福不取决于婚姻证书的颁发,而取决于相互合作(共同的目标、关于不可预测问题以及合同中未涉及事项的沟通)。同样,PPP项目合同的成功签订也不等于项目的成功,而项目是否成功取决于在项目交付很长一段时间后利益相关者们是否多赢。


  问题5:您一直在推动实施规范的PPP,那么采用PPP的初心是什么?


  王守清教授:采用PPP是必然的趋势。但是,我们在执行PPP项目时遇到了做法不规范的问题。出于这个原因,中国的一些政府部门已经出台了整改政策或者文件。目的不是要终结PPP,而是要规范PPP,回归PPP的初心。


  采用PPP的初心是:①解决公共部门预算约束问题。②为公共基础设施或服务提供综合解决方案。③降低资本投资中的公有资金。④限制最终服务成本。⑤降低项目总成本。⑥减少项目交付所需时间。⑦降低公共部门管理成本。⑧确保有利于地方经济发展。⑨实现无追索权或有限追索权项目融资等。


  问题6:您刚才提到了中国需要更多的PPP专业人才,中国已经采取了哪些措施来加强专业PPP人才教育?


  王守清教授:国家发改委通过清华大学PPP研究中心(2016年4月由清华大学,国家发改委和中国保监会联合组建)于2016年9月~2017年9月间为PPP业务相关的各省政府官员们组织并提供了各种培训,于2017年3月为发改委PPP专家们提供了培训。自2014年起,财政部也为政府财政官员们提供了培训。清华大学PPP研究中心、国家会计学院以及其他一些组织也为PPP专业人员提供了各种培训。清华大学PPP研究中心还建立了中国高校PPP论坛(联盟)(目前有67所高校成员),以促进PPP相关的科研与教学交流。 清华大学PPP研究中心和其他一些大学也开始提供PPP相关的研究生课程和/或学位项目。




  问题7:清华大学PPP研究中心于2017年发布了PPP指数,就您而言,PPP信息化的意义何在?


  王守清教授:目的是让投资者和金融机构在PPP成熟度和风险方面获得更具独立性的信息,以帮助他们更好的投资决策,并刺激政府改善投资环境。


  问题8:您说过PPP不仅是公私伙伴关系,还包括公众与政治的参与,您能否详细说明这个观点?


  王守清教授:PPP是为公众提供公共产品或服务,所有利益相关者都应该考虑到最终用户(公众)。因此,公众的参与非常重要。此外,PPP是一项长期合同,具有很多不确定性,因此要求包括许多政府部门在内的所有利益相关者不仅在项目层面分担一些风险,而且在法律和制度层面提供完善的法律、法规以及与国家政治制度相关的政策(政治)。


  问题9:目前,运输和环境保护是投资规模最大的PPP领域,这是为什么?


  王守清教授:我认为这是由地方政府的现实需求决定的。在中国西部或东北部省份,尤其是相对贫困地区,像公路和铁路这样的交通运输方式对经济增长和生活质量的提高都很重要。在发达地区,例如中国东部和东南部,由于人口众多,生活质量较高,地铁、高铁等交通运输方式以及环保项目的市场需求巨大。




  问题10:之前出现过关于“伪PPP项目”的声明,从您的角度来看,什么是“伪PPP项目”?


  王守清教授:在所有之前确定的PPP项目中,严格来说,大约有72%的项目不完全符合中央政府出台的最新PPP政策的要求。大多数投资者是国有工程公司,他们投资PPP的主要目的是取得施工合同,以便在完成施工后可以将大部分投资额收回。然而,由于没有签订公平完善的合同(主要是由于地方政府着急启动项目以及咨询能力不足等原因),这些投资者并不十分关注项目的运营环节。


  问题11:您在中国被誉为“PPP教父”,那么,教父,您可否对中国PPP的未来做出一些预测?


  王守清教授:中国PPP从2017年底开始冷却下来,并将逐步恢复合理稳定的水平。我想未来PPP项目的数量将占公共项目总数的25-30%。然而,在接下来的几年中,现有PPP项目中也将会出现更多的纠纷,因为过去四年中执行的那些项目并未规范化(并未严格遵守中央政府的PPP政策)。但我相信,随着中央政府对现有PPP项目进行规范化并出台一些整改政策,PPP项目将会比过去几年有着更好的执行。所有利益相关者自2014年起也吸取了教训和积累了经验,他们将会更有能力执行好PPP项目。


译者简介




  王施权,大连理工大学管理与经济学部项目管理专业学术型硕士研究生在读,导师为大连理工大学出版社社长、博士生导师金英伟教授。


  英语通过八级,读研之前曾在央企哈电集团担任项目助理工程师兼翻译职位,参与过我国首台1000MW压水堆轴封式主冷却剂泵(核主泵)技术引进与研发项目的管理工作以及相关会议、合同、文件等的翻译工作。目前研究方向为PPP项目管理,侧重于利用数学建模解决PPP项目管理中的实际问题。



《政企合作(PPP):王守清核心观点》封面



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