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发挥东道国作用 实现合作共赢发展——以蒙内铁路建设项目为例

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2019年05月12日    作者:石砾雅 高茵    来源:国际工程与劳务

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  “一带一路”倡议提出以来,中国秉持“共商、共建、共享”原则,与广大沿线国家合作建设了一大批重大工程项目,其中尤以基础设施互联互通项目为主。东道国的积极参与和大力支持是此类项目成功推进的重要保障。中国和肯尼亚合作共建的蒙内铁路就是双方合作共赢的示范性项目。




蒙内铁路概况


  蒙内铁路位于肯尼亚境内,全长约480公里,连接非洲东岸最大的港口蒙巴萨和首都内罗毕,是东非铁路网北部走廊的首段。蒙内铁路采用EPC总承包建设方式,是集设计、融资、设备采购、施工监理、运营维护为一体的全产业链中国化项目,被誉为中肯合作的友谊之路。


  一、项目背景情况


  肯尼亚位于非洲东部沿海,地理位置优越,蒙巴萨港口和肯尼亚境内陆路运输是乌干达、布隆迪、卢旺达、南苏丹等周边内陆国进出口货物运输的生命线。自蒙巴萨经内罗毕至乌干达首都坎帕拉的旧米轨铁路建于20世纪初,年久失修,运力有限;公路运输的主干线A109公路道路状况不佳,事故多发且时常拥堵。陆港运输效率低严重制约了东非经济的发展。修建新的铁路能够大幅降低物流成本,显著提高货物运输能力,有效满足蒙巴萨港日益增长的集疏需求,打通东非各国的经济命脉。在此背景下,中肯两国合作启动肯尼亚蒙巴萨-内罗毕标准轨铁路项目。


  二、项目融资情况


  2013年8月19日,习近平主席与肯尼亚肯雅塔总统共同见证签署蒙内铁路项目融资备忘录。2014年5月11日,李克强总理与东非五国领导人见证签署项目融资协议。项目商务合同金额38亿美元,大部分由中国进出口银行向肯尼亚政府提供混合贷款融资,其余资金由肯方自筹解决。


  三、项目建设和运营情况


  2014年12月12日,项目正式开工。在中肯两国政府的支持及各方的配合下,蒙内铁路项目提前两年多建成,于2017年5月31日举行通车仪式,客运、货运分别于2017年6月和2017年12月开始试运营,全线施工质量合格率达100%。蒙内铁路是肯尼亚独立以来规模最大的基础设施建设项目,也是中肯两国推进“一带一路”建设和中非产能合作的典范项目。蒙内铁路的开通运营极大改善了蒙巴萨港至内罗毕的交通运输现状,降低了近40%的物流成本,铁路建设推动肯GDP增长1.5%。


  此外,蒙内铁路还有效带动了当地劳动力技能提升和沿线商业、旅游业开发等,增强了肯自主发展的“造血”能力。2017年适逢肯尼亚遭遇重大旱情,蒙内铁路在货运筹备工作尚未就绪的情况下,克服困难提前启运,成功完成总计6396个标箱、17.2万吨的救灾粮运输任务,获得了肯尼亚政府及当地民众的一致赞誉。


肯尼亚政府的支持措施


  铁路项目工期长、难度大、技术复杂、建设标准高、涉及范围广,需要多方协作。在蒙内铁路项目实施的各个阶段,肯尼亚政府始终高度关注项目进展,积极配合中方承建企业和金融机构解决项目执行中遇到的问题,采取了一系列切实有效的政策措施,推动项目顺利落地并取得了较为良好的运营效果。


  一、项目审批期


  蒙内铁路是打通东非铁路网北部走廊的关键,对肯尼亚及周边东非国家的国民经济发展有巨大推动作用和深远影响。肯尼亚政府充分认识到蒙内铁路的重大战略意义,将其作为“2030年远景规划”的旗舰项目优先予以支持。项目前期,肯方与中方进行了充分、坦诚的政策沟通,积极配合企业开展实地勘察、调研,根据企业需求及时提供数据资料,为铁路建设方案设计研究提供了诸多便利,既节省了前期准备时间,也有助于增强设计方案的科学性、实用性和可操作性,为项目下一步稳步实施奠定了坚实基础。在项目审批过程中,肯方坚持“特事特办”原则,最大程度缩短审批时间,提高政府工作效率,保障项目优先过审立项。


  二、项目建设期


  施工建设方面,肯雅塔总统每季度召集交通、水利、电力、财政等相关部门部长和项目业主、承建企业在项目现场召开办公会,听取项目进展汇报,对于项目建设过程中遇到的供水、供电、征地、招工、材料运输等问题,亲自协调相关部门研究解决措施,敦促责任部门及时、高效落实。如征地拆迁问题,由于肯尼亚土地高度私有化,部分当地民众对铁路建设意义不甚了解或是对政府提供的补偿方案不够满意,导致征地进程时常受阻,铁路施工进展缓慢。肯雅塔总统了解后,立即指示国土局局长提出解决措施并保证在一定时限内完成既定征地计划,财政等部门提供相应配套支持,力保铁路按期动工。


  在总统的直接参与下,肯尼亚政府仅用了不到一年时间就基本完成了征地工作。这种总统亲自主持现场办公会研究解决问题的机制,大幅降低了沟通协调成本,提高了整体工作效率,效果立竿见影,对项目顺利建设起到了极大的推动作用。


  安全保障方面,针对铁路施工沿线地区偷盗、破坏行为多发的情况,肯尼亚政府高度重视、坚决打击,通过将铁路警察部门调入铁路局管理,提升和加强了铁路管理部门的执法权限和安保力量。同时,专门出台了允许执法人员“先处置再审判”的法案,加大铁路安保法律的执法力度。政府的坚定立场和严厉举措极大遏制了偷盗、破坏行为的发生,有效保障了铁路施工过程中的人员、财产安全。


  签证服务方面,肯尼亚政府专门设置了绿色通道,缩短签证办理时间,提高签证办理效率,保证中方技术专家和施工人员及时到位。


  得益于肯尼亚政府的大力支持和中方企业的不懈努力,蒙内铁路建设顺利推进,于2017年5月30日正式完工,比预计工期缩短了两年半。项目的提前竣工也为后期尽快投入运营,减轻贷款还款压力,缩短投资回收期创造了条件。


  三、项目运营期


  运量是铁路运营效益的核心。项目运营期,肯尼亚政府采取了多项措施有力保障了铁路货运量和运营收入。


  一是在首都内罗毕营建了内陆集装箱港(ICD)。内陆港于2016年5月开工,2017年12月启动运营,是蒙内铁路的重要配套工程。内罗毕内陆港配备了现代化的集装箱装卸设备和运营调度系统,具备为货物办理出入关清关手续的能力。同时,通过铁路实现了与蒙巴萨港的“点对点”对接和封闭运输,吸引大量蒙巴萨到港货物在内罗毕清关,既有效缓解了蒙巴萨港的疏港压力,又能最大程度上引导货物采用铁路运输。此外,为充分发挥内罗毕港的内陆口岸作用和铁路的运输效率优势,提高铁路运营收益,肯尼亚发布政府公告,要求部分蒙巴萨到港的运往内罗毕及其以西地区的货物优先在内罗毕内陆港清关。这项政策的出台对保障铁路货运量起到了关键性的作用。


  二是签署港铁联运协议。肯尼亚政府协调蒙巴萨港口管理局与蒙内铁路公司达成了港铁联运协议,保障了铁路的最低运输服务收入。


  三是与周边国家积极对接。2014年,肯尼亚政府与乌干达、卢旺达、南苏丹三国政府共同协商出台标轨铁路协议下的重货运输政策,即要求蒙巴萨港和四国首都之间的15吨以上重货运输全部通过铁路,以达到维护公路基建和提高铁路收益的双重目的。


  四是执行免税政策。肯尼亚政府出台了免除铁路设备进口关税等在内的税收优惠政策,以支持标轨铁路建设和运营。


  肯尼亚政府的一系列政策取得了显著成效。运营以来,蒙内铁路货运量增长较快,2018年共运送25.8万个标箱,计290.1万吨,运送散货3.8万吨,货运收入8698.7万美元。客运方面,客运量远超预计,2018年累计发送旅客166.6万人,日均发送旅客4564人,平均上座率达到103.6%(含席位复用),客运收入1612.7万美元,突破可研中远期2035年的客运运能。


  四、项目融资


  蒙内铁路投资规模高达38亿美元,金融支持是推动项目稳步实施的重要因素。肯尼亚政府与进出口银行在充分考虑肯方实际和项目情况的基础上精心设计了融资方案,通过协商达成了多项还款保障机制,从项目层面、借款人层面和政策层面充分降低了债权人的还款风险。


  一是及时拨付自筹资金。蒙内铁路的融资方案中,自筹资金的及时支付是中国进出口银行放款的前提条件。在承包商完成了相应的工程量、项目监理进行签认结算后,业主会迅速召集董事会、铁路发展基金会等及时审批,肯尼亚交通部会优先办理蒙内铁路的付款申请,以此来保障政府自筹资金的及时发放。


  二是提高项目运营收益,减轻主权还款压力。贷款部分由肯尼亚财政部代表肯尼亚政府作为借款人,还款来源为蒙内铁路运营收入和肯财政收入。除此以外,项目并未额外设置任何固定资产抵质押。为此,肯尼亚政府采取了前述措施保障铁路货运量,提高项目自身运营收益。


  三是设立铁路基金,扩大财政来源。为保障蒙内铁路建设资金需求,肯尼亚政府通过立法对所有进口货物征收铁路发展基金,随着肯尼亚进口货物的增长,基金规模将逐步扩大。设立铁路发展基金是肯扩大财政收入的重要举措,基金优先用于蒙内铁路建设,对蒙内铁路的资金保障起到了十分重要的作用。


政策建议


  “一带一路”基础设施建设项目投资规模大,投融资机制和建设过程复杂,仅凭一方单打独斗难以获得成功。其中部分项目偏重长期效益和对国民经济增长的拉动作用,短期运营收入难以覆盖项目投资和资金成本,更加需要当地政府采取支持措施,提供多种形式的优惠政策,保障项目可持续运营。蒙内铁路这样的“世纪工程”能够顺利建设并成功运营与肯尼亚政府的高度重视和有力支持密切相关。


  因此,推进“一带一路”基础设施建设项目过程中要注重发挥东道国的优势作用,群策群力,紧密合作,共同解决项目推进过程中遇到的困难问题,推动项目取得更为良好的建设效果。


  中方企业和金融机构要主动对接东道国的发展战略规划,做好项目前期调研,充分了解东道国的实际国情和发展需要,加强与东道国政府部门在政策、项目、信息等各方面的沟通配合;在项目准备阶段和融资方案谈判阶段,及时反映项目难点和有关诉求,积极与东道国研究、协商支持项目建设及后续运营的优惠政策;在项目执行过程中,要注重与东道国社会、企业、民众形成友好互动,提高公众好感度,为项目推进创造更有利的社会环境。


  (作者单位:中国进出口银行)

责任编辑:王兴钊

标签:铁路
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