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国内企业对外承包工程的风险分析——以沙特麦加轻轨项目为例

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2019年01月18日    作者:梁漪    来源:建纬律师微信公众号

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  2013年9月,中国国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时提出建立“丝绸之路经济带”;同年10月,习近平在在印尼国会发表演说时又提出建设“海上丝绸之路”,二者并称“一带一路”。“一带一路”作为中国对外合作发展的理念和倡议,主张打通陆海战略通道,通过实体项目的实施,推进区域基础设施、基础产业和基础市场的形成,促进广泛的互联互通,推进贸易投资自由化和便利化。2015年3月28日,国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,该文件确定设施联通作为合作重点,提出基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域。同时,丝路基金的设立和亚洲基础设施投资银行将为基础设施建设提供重要的资金支持。


  据测算,未来十年每年亚洲基础设施的投资资金规模约8000亿美元,国内基建投资也将继续维持高位,为建筑行业发展提供了巨大的市场空间。“一带一路”涉及的国家很多,沿线国家中已有近60个国家明确表示支持和积极参与建设,这为建筑企业拓宽了海外的建筑市场,提供参与承建基础设施的业务机会。


  自20世纪70年代末尝试对外承包工程以来,我国对外承包工程事业经历了三十多年的发展,积累了许多对外承包工程的案例。这些案例为国内企业对外承包工程提供了许多经验和教训。




一、沙特麦加轻轨项目简介


  某央企与沙特阿拉伯王国城乡事务部于2009年2月10日签署《沙特麦加萨法至穆戈达莎轻轨合同》(以下简称“麦加轻轨合同”),该合同采用EPC+O/M模式,由某央企负责麦加轻轨项目的设计、采购、施工、系统(包括车辆)安装调试,以及从2010年11月13日起的三年运营和维护。麦加轻轨系沙特政府为缓解穆斯林朝觐造成的交通压力而专门修建,正线全长18.25公里,共设9座车站,往返于三3个朝觐地区,需要架设13.36公里的高架线路以及9座桥梁。根据合同约定,项目施工工期约22个月,2010年建成并投入运营,当年达到整体运能的35%,2011年5月达到整体运能的100%,完成所有调试。合同总金额66.5亿里亚尔,约17.7亿美元,折合人民币121亿元,约占某央企2007年营业收入的6.81%。


  2010年10月,某央企就沙特麦加轻轨项目发布公告,宣布该项目预计亏损41.53亿元人民币。某央企在公告中指出,麦加轻轨项目采用EPC+O/M模式,签约之时只有概念设计,由于业主在项目实施过程中提出新的功能需求并增加工程量,使得合同预计总成本逐步增加。到2010年9月30日,预计总成本已增加至160.69亿元人民币。


  麦加轻轨项目在2010年下半年全面进入大规模施工阶段,各分部分项工程全面展开,实际工程数量比签约时预计工程数量大幅度增加,再加上业主对该项目的2010年运能需求较合同规定大幅提升、业主负责的地下管网和征地拆迁严重滞后、业主为增加新的功能大量指令性变更使部分已完工工程重新调整等因素影响,导致项目工作量和成本投入大幅增加,计划工期出现阶段性延误。为此,某央企不得不投入大量人力、物力和财力以保证项目主体工程按期完工,确保2010年11月麦加轻轨开通运营。


  2011年1月21日,某央企与其控股股东中国铁道建筑总公司(以下简称“某央企总公司”)签订《关于沙特麦加轻轨项目相关事项安排的协议》,对麦加轻轨项目的索赔作出安排。根据前述协议的约定,某央企总公司向某央企支付20.77亿元人民币,某央企将麦加轻轨项目移交给某央企总公司,麦加轻轨合同项下及因麦加轻轨合同产生的全部权利义务交由某央企总公司行使及履行;除自业主取得的索赔收入外,自2010年10月31日之后发生的亏损或盈利全部由某央企总公司承担或享有。


  麦加轻轨项目索赔权虽然转移给某央企总公司,但索赔收入仍将优先用于补偿某央企的既有损失。某央企先前已根据麦加轻轨合同约定,向业主提交变更及索赔资料,业主承诺在项目结束后成立专门委员会来解决相关索赔和补偿问题。


  2013年4月麦加轻轨项目完成初验;2015年5月29日,沙特城乡事务部与中国铁建沙特麦加轻轨铁路项目公司签订现场终验移交报告,历时6年多的麦加轻轨项目最终完成终验移交工作。


二、沙特麦加轻轨项目亏损的原因分析


  (一)低价拿标


  麦加轻轨项目竞标报价时,某央企标出22亿美元的报价,而沙特当地建筑公司所标价格为27亿美元,其后又通过议标将报价压低为17亿美元,该报价被认为是同类工程中价格最低的。如前所述,麦加轻轨项目采用EPC+O/M模式,该报价不仅包含建设费用还包括建成后运营三年的费用。


  某央企在进行报价时参照了广州轻轨的报价标准,然而麦加轻轨设计运量之大、自然环境之恶劣、工期之短、设计标准之高使其建设难度和工程量都远远大于广州轻轨。在实际建设中,许多设备材料需从欧洲、中国或其他第三国采购,由此产生的税费、保险费、运费等远高于国内;劳务费用的成本也远高于国内,例如1立方米土石开挖成本在国内约20元人民币,而在沙特可能达到100-200元人民币。前述报价在建设费用上的支出就已有可能远远不足,再加上运营费用则可能导致该项目几乎没有盈利。


  (二)合同管理不当


  某央企在麦加轻轨项目中的签约管理和合同履约管理都存在不当之处。


  签约管理不当主要表现为某央企在签订合同之前对合同条款并不熟悉,特别是对合同中的技术标准、设计、采购、分包等重要条款缺乏足够的了解。在EPC合同中,承包商可以掌握项目的设计权、采购权,从而可以通过优化设计和设备采购赚取更多利润。


  然而在麦加轻轨项目中,土建部分采用美国标准,系统部分采用欧洲标准,设计分包商均是由业主指定的西方公司和当地公司,直接听令于业主,某央企虽是总承包商,但没有掌握设计主动权,给土建施工和机电设备安装造成极大的被动局面。


  一方面,由于设计主动权的缺乏,某央企无法准确估计成本;


  另一方面,由于对欧洲和当地的施工、验收标准和规范的不够了解,经常发生预料之外的工程量增加。


  此外业主还要求合同价格达到500万里亚尔(约900万元人民币)以上的合同分包商必须经由其批准,关键环节的分包商均由业主指定。由于分包商众多,且多由业主指定,接口复杂,难以集中管控。若某央企在签约之前对合同条款进行充分研究,争取更多地主动权,明确双方权利义务的划分,则前述问题是有可能避免的。


  合同履约管理不当主要表现在业主原因导致工程变更或工程进度滞后时,没有及时就工程费用和工期进行索赔。合同中约定由业主负责地下管网的铺设和征地拆迁工作,在实际履行时业主的工程严重滞后,还要求对已完工的工程进行调整,也导致投资成本的增加和工程进度的迟缓。一般而言,遇到此种情况,承包商在没有拿到新增的工程进度款或变更索赔没有获得业主确认时,通常有权要求停工,复工时还有权要求业主赔偿停工期间的损失。然而,某央企并未要求停工,而是继续从国内调配大量人力、物力、财力奔赴沙特,以确保项目能够于按时开通运营,再次导致成本大幅增加。


  (三)对当地环境缺乏了解


  首先,某央企对沙特当地建设工程市场缺少了解。在麦加轻轨项目进行建设之时,中东地区同样处于大规模的建设当中,供应商和专业分包商都是供不应求,是典型的供方市场,因此,在与分包的关系中,总包方经常处于不利的地位。并且分包商普遍按照8小时工作制度来推进工期,有的甚至执行不了8小时工作制。这些外国企业的工作习惯严重制约了工期的进展。


  其次,某央企对当地法规政策环境并不熟悉。某央企对当地劳工签证、设备材料审批等规则并不熟悉,某央企第一批用于该项目的劳务指标在签约五个月后才办理完毕,这也造成了工期拖延。某央企对于当地政府的办事程序也不熟悉。项目实施中,连房间墙壁的颜色等都需要业主代表决定,导致大量本应通过正常流程决定的事情,需要经过若干次反复才能最后批复。又如,在沙特除了得到沙特国王特批允许的石油行业工人,允许在中午12点到2点之间外出干活,剩下的其他行业一律按劳动法规定,禁止雇主要求工人正午外出干活;如果要干活,也需要支付加班费。一些中国工人因此与公司发生冲突,要求增加在中午时分外出工作时的加班费用。


  最后,缺乏对当地宗教环境的认识。由于麦加轻轨有一段要在麦加城内施工,而这里是伊斯兰教的圣地,对于非穆斯林是禁止进入的。某央企在沙特本地找不到穆斯林劳工,不得已委托劳务公司在国内找来上千名穆斯林农民工送去麦加工地;然而,在麦加圣城管理这些穆斯林工人需要穆斯林工程师,但沙特又没有专业的穆斯林工程师可用。这些因素都直接导致了工程延期和人力成本的增加。此外,受到斋月、朝觐等因素的影响,合同约定22个月的工期实际只有16个月。

标签:轻轨
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