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要避免踩到这些雷:合规性审核要点整理

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2019年04月13日    作者:李恒新    来源:微信公众号“新七公金融汇”

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  李恒新,从事政府筹融资、产业园、产业新城开发建设、PPP方面理论研究和实务操作,十五年政府投融资项目经验。【新七公金融汇】是政府筹融资领域的综合性自媒体平台,微博博客提供内容汇编,同名公号提供政信领域干货文章,同名知乎打造实操技术答疑平台。欢迎搜索关注“新七公金融汇”,您也可以添加新七公: leehenry1975。


  ◆◆定义和版权说明◆◆

  本文“筹资”的定义,是指地方政府筹集资金或资产,用以供给公共产品和服务的行为,其合规与违规的判定,取决于具体情况。本文对于现有文件以外的相关新名词定义和明示的【七公观点】,仅代表新七公金融汇在理论研究上的看法。本文部分内容引用了本文作者在法询金融“金融监管研究院”发表的《平台、PPP、棚改收紧后:地方政府如何筹资?》,引用已获授权,在此表示衷心的感谢。欢迎个人转发,谢绝媒体、公众号或网站未经授权转载。


  2017年中进行的针对政府购买服务的整顿,基本形成了相对稳定的政府购买服务的筹资架构。2018年6月,财政部再次发布《关于<政府购买服务管理办法(征求意见稿)>向社会公开征求意见的通知》(下简称“征求意见稿”),征求意见稿融合了96号文[1]和87号文[2]也包含了近年来政策法规调整的相关内容。对于87号文提出的“先预算、后购买”、“严禁将建设工程单独或与服务打包及将融资服务纳入购买服务项目”等的相关要求,做出了专门强调。


  征求意见稿在内容上,进行了较大的完善和补充。区别受益对象为社会公众与政府履职的不同情况,而做出了具体划分。根据实施形式划分了合同制和凭单制两种购买服务项目,并对其承接主体的确定方式进行了不同的规定。征求意见稿还强调了合同履约管理、绩效管理、监督管理和信息公开,强化了职责分工。


  本文主要讨论有关政府购买服务方式的合规性审核要点,由于征求意见稿尚未正式生效,本篇在此将96号文、87号文等生效文件与征求意见稿放在一起进行讨论(文件原文均以紫色字体表示)。


一、政府购买服务的主体要求


  购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。承接主体包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。此外,还应符合财综[2014]96号文第七条提出的承接主体应当具备的依法、独立、健全、设施、技术等条件。


  征求意见稿对于政府购买服务的购买主体和承接主体方面的规定


  (一) 实施主体规定——行政机关及其参照


  征求意见稿对于购买主体资格条件做出了具体细化的规定,解决具体操作中不易把握的一些问题:


  第四条【购买主体】各级行政机关是政府购买服务的主体(以下简称购买主体)。


  第五条【参照执行】以下机关和单位也可以根据实际需要,参照本办法规定实施购买服务:

  1. 中国共产党各级机关;

  2. 各级人民代表大会及其常务委员会机关;

  3. 中国人民政治协商会议各级委员会机关;

  4. 各级监察机关;

  5. 各级审判机关;

  6. 各级检察机关;

  7. 各民主党派的各级机关;

  8. 按照事业单位分类改革政策规定,划为承担行政职能的事业单位;

  9. 纳入行政编制管理的群团组织机关。


  (二) 承接主体规定——转型平台仍可承接


  征求意见稿对于承接主体的规定也更加细化,主要有三个方面:


  01在允许方面,扩大合格范围


  新增“个体工商户或自然人”,强调“会计师事务所、税务师事务所和律师事务所等社会中介机构”(第七条)可以承接政府购买服务,将缴税、社保等方面要求,由“良好记录”,改为“无不良记录”,显示了主管部门扩大政府购买服务承接主体的愿望。


  02在禁止方面,明确负面清单


  第十条 【不得参与政府购买服务的单位】 公益一类事业单位、纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织,暂不作为政府购买服务的购买主体,也不作为政府购买服务的承接主体,不得参与承接政府购买服务。


  第十一条 【尚未分类的事业单位】尚未确定分类的事业单位,待明确分类后相应实施政府购买服务改革。


  另外,征求意见稿第七条将原来的“经国务院批准免予登记的社会组织”修改为:“经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织”。


  03对转型平台,仍无明确规定


  目前看来与之前文件体系相似,征求意见稿对于平台公司仍无明确规定,合规转型后的平台公司仍可以作为政府购买服务的承接主体。承接主体仍可以采取“购买主体—承接主体—金融机构”架构来进行筹资。


二、政府购买服务的筹资结构和审核要求分析


  政府购买服务的筹资结构比较简单,一般为“购买主体—承接主体—金融机构”,除了对于政府购买服务专门规定的合规性审核之外,其余与一般融资行为的差异并不大。


  (一) 政府购买服务预算和期限


  先预算后购买,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑。购买服务期限限定在中期财政规划期限内。但是,87号文在第三条针对棚改做出了除外规定,“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行”,而征求意见稿中并没有这一项除外规定。


  (二) 政府购买服务内容的负面清单——打包工程以及融资


  87号文对于政府购买服务内容的禁止性规定主要有:

  1. 不得将货物、建设工程单独或与服务打包作为政府购买服务项目。

  2. 严禁将融资行为纳入政府购买服务范围。

  3. 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

  4. 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

  5. 不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助企业融资。


  从征求意见稿内容来看,融合了87号文的要求,明确了“禁止购买内容”,主要是禁止购买工程服务及服务与工程打包服务、融资服务等,内容基本上是一致的。


  第二十二条 【禁止购买内容】以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录:

  (一)不属于政府职责范围的服务事项;

  (二)应当由政府直接履职的行政管理性事项,包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项;

  (三)《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程;

  (四)服务与工程打包的项目;

  (五)融资行为;

  (六)购买主体的人员聘用,属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工,以及设置公益性岗位等事项;

  (七)由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项;

  (八)法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。


  以上第(二)至(八)项中,属于政府职责范围的事项,应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。


  [1] 关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知(财综[2014]96号)

  [2] 87号文:关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预[2017]87号)

责任编辑:王兴钊

标签:合规
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