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袁政:学习财金〔2019〕10号的感想

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2019年03月09日    作者:袁政    来源:项目管理评论网

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  袁政,天津国际工程咨询公司PPP中心主任助理,天津市PPP专家库专家。主要从事工程咨询、PPP咨询研究工作,参与多份政策文件的起草研究。


  2019年3月9日中午吃饭前,各个PPP微信群、朋友圈都在传一个文件,有的还在文件名前加了“重磅!”,原来是财政部就规范PPP项目出了新的文件。


文件出台的背景


  一是2017年底国家发改委、财政部、国资委连接发文限制PPP模式异化、泛化以来,业界和地方政府一直在呼吁“正面清单”,本次文件同时提出“正面清单”与“负面清单”,是对基层呼声的一次回应。


  二是防控和化解地方政府债务工作越来越严厉,2018年下半年以来“规范的PPP项目形成的政府支出责任不认定为政府性债务”的提法使得PPP成为地方政府融资的少数合法途径之一,地方政府又有了大量推动PPP项目的冲动,不规范的PPP项目又出现苗头。此次出台文件,是再一次强调要规范操作,给地方政府清醒下头脑。


  三是中央经济工作会议、中美贸易摩擦、2018年经济数据出来等新情况,相关政策文件需要及时跟进,落实中央决策部署。


文件内容的理解


《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》

财金〔2019〕10号


  文件名字即表明,财政部对PPP的态度仍然是“规范”+“发展”。既不是一些平台公司盛传的“放弃”,也不是咨询公司期盼的“放开”,而是延续之前的政策脉络,以规范促进发展,在发展中实现规范。


  各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财政局,财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处:

  在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,引入社会力量参与公共服务供给,提升供给质量和效率,是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神,有效防控地方政府隐性债务风险,充分发挥PPP模式积极作用,落实好“六稳”工作要求,补齐基础设施短板,推动经济高质量发展,现提出如下意见:


  仍将范围限定在公共服务领域,沿用2016年7月国务院常务会议确定的国家发改委负责基础设施项目、财政部负责公共服务项目的提法。但两家关于哪些项目属于基础设施、哪些属于公共服务,一直存在重合的问题。


  强调要落实“中央经济工作会议”、“六稳”、“基础设施补短板”等新提法,是及时落实中央部署的具体措施,也是本文出台的一大背景和动因。


  一、牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求

  近年来,各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作,在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用,但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识,遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则,切实防控地方政府隐性债务风险,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,扎实推进PPP规范发展。

  (一)规范运行。健全制度体系,明确“正负面”清单,明确全生命周期管理要求,严格项目入库,完善“能进能出”动态调整机制,落实项目绩效激励考核。


  首提“正负面”清单,回应业界呼声,指导项目操作。


  关于项目库,目前起到了背书的作用,投标的业绩认定、投资、放贷的风险判断、基层政府PPP工作考核,都要以是否入库作为标准。但财政部的清库动作,使得标准的严肃性受到质疑。目前投资管理部门在简化审批流程,但财政部门却在PPP项目上增加层层评审,一路层层闯关换来从下到上各级财政部门的认可,不知哪一天一觉醒来又成了非法,政府信用何在?


  (二)严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则,审慎科学决策,健全财政支出责任监测和风险预警机制,防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力,切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。


  首提严格监管,但内容仍然是前期审核。建议增加在后期运营阶段的监管。


  (三)公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台,充分披露PPP项目全生命周期信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。

  (四)诚信履约。加强地方政府诚信建设,增强契约理念,充分体现平等合作原则,保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,按照合同约定及时履约,增强社会资本长期投资信心。

  二、规范推进PPP项目实施


  本部分为正面清单。在实际应用中,需要与之前的多个文件及其他部门的文件相结合。


  (一)规范的PPP项目应当符合以下条件:

  1. 属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序;


  公共服务领域的经营性项目能否开展?


  2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险,政府承担政策、法律等风险;


  存量项目转让给社会资本运营的项目,如何界定?某些项目按政策可获得国家部委的投资补贴,采取PPP模式后还能否获得投资补贴?项目入库并选出社会资本后又被清库的项目,是否属于政策风险,责任由谁承担?


  3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任;


  是否100%的财政支出都要进行绩效考核后付费?我们做的PPP咨询项目均设计的是100%支出都要考核,不考核不得支付一分钱。因为我们从一开始就坚持了PPP理念,将PPP作为一种基础设施和公共服务的供给模式,而非融资手段。


  4. 项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金;

  5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位;

  6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。


  提醒:国家发改委也有PPP项目库。


  (二)在符合上述条件的同时,新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求:

  1.财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外;


  对政府付费项目是一大利好。前段时间要求审慎开展政府付费类项目,虽然“审慎”不是“禁止”,但在中国目前的政策环境下,上级要求审慎,下级基本上就会按照禁止来执行。本次提出5%的标准,实际上是为政府付费类项目开了口子。对于原来政府付费项目较多的地方,已关上了门。


  在咨询过程中确实遇到过财政部门将污水处理项目认定为纯政府付费项目的情况。文件将垃圾、污水处理等政府统收统支的项目排除在纯政府付费外,对于推动该类项目进行了政策上的澄清。


  2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方;


  为什么要在政府付费项目中单独强调招标方式?非政府付费项目是否可采用上述招标方式之外的方式?


  3.严格控制项目投资、建设、运营成本,加强跟踪审计。

  对于规避上述限制条件,将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。


  这个规定很必要。之前见过一项目,每年固定支付几个亿,使用者付费满打满算几十万。但部分项目的先天特点决定其运营内容较多,适合开展PPP模式,但收费基础较弱或政府定价限制,必须依靠财政为公共服务付费,该类项目如何操作?


  (三)强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。


  预警线由8%降到7%,要求更加严格。


  三、加强项目规范管理


  本部分为负面清单。在实际应用中,需要与之前的多个文件及其他部门的文件相结合。


  各级财政部门要将规范运作放在首位,严格按照要求实施规范的PPP项目,不得出现以下行为:

  (一)存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同,或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

  (二)本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任,或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

  (三)未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线,自行以PPP名义实施的。

  (四)以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实的。

  (五)未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息,严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

  对于存在本条(一)项情形,已入库项目应当予以清退,项目形成的财政支出责任,应当认定为地方政府隐性债务,依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

  对于存在本条(二)至(五)项情形的,应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的,已入库项目应当予以清退,涉及增加地方政府隐性债务的,依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

  四、营造规范发展的良好环境

  各级财政部门要会同有关部门,多措并举,加强规范管理和分类指导,对重点领域、重点项目加大政策支持力度。

  (一)鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度,向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目,并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法,将投资民营企业参与项目作为重要考核指标,引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时,不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购,应当根据采购项目需求特点,合理选择采购方式,进一步加强采购需求和履约验收管理,提高采购质量。

  (二)加大融资支持。结合自身财力状况,因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式,盘活项目存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。

  (三)聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

  (四)保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项,以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据,是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理,重诺守约,稳定市场预期。

  (五)加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台,对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测,完善项目库“能进能出”的动态调整机制,不以入库为项目合规“背书”,不以入库作为商业银行贷款条件。


  如果入库不代表合规,那么不合格的项目能否入库?如果官方披露的信息不能作依据,那么披露的意义又是什么?


  (六)加强分类指导。对于在建项目,督促各方严格履约,保障出资到位,推动项目按期完工,避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目,督促各方严格按照要求加强合同条款审核,规范融资安排。对于进入采购阶段的项目,加强宣传推介和信息披露,吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时,加强重大项目储备,扎实做好项目前期论证,推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。

  (七)强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用,遵守职业操守,依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家,要按照规定严肃追究责任。


  随着整治红顶中介,项目咨询本已朝着自由竞争市场发展,各部门建立的咨询机构库也是自愿加入,但各地招标咨询机构时多数要求是入财政部库机构,有的还要求入当地的库,但入库申请工作又暂停,使得当初未申请入库的机构被剥夺了投标资格,形成市场壁垒。财政部PPP中心网站上还公布了咨询机构业绩排名,用公共资源、政府信用为市场主体进行业务宣传,此举是否合适?


  财政部的PPP综合信息平台上要求录入非常详细的咨询合同内容、咨询机构信息,收集这些信息是出于什么考虑?参与项目的其他单位如招标代理、设计、稳评、环评、施工、监理、运营外包、银行等单位的信息和合同信息是否都应该收集并公布排名?


  目前中国工程咨询协会作为全国性行业自律和管理组织,推行资信管理,其中包括PPP资信。对咨询企业的管理,应以协会的管理为主。


  五、协同配合抓好落实

  各级财政部门要提高站位,主动作为,加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。

  (一)加强部门协作,强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享,扎实做好项目前期准备工作,夯实项目实施基础,推进科学决策。


  行业部门擅长项目推动、发改委擅长整体项目管理、财政部门擅长管钱,各部门应分工合作、密切配合。从实际情况看,有些项目的实施方案制定、社会资本选择由财政部门主导完成,有些地方的PPP项目也由财政部门来管理。建议进一步理清工作机制,如由行业部门负责整体推动、发改委负责合作方案的审核、财政部门负责与财政支出有关的审核,各部门优势互补、各司其职。


  (二)强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查,建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度,主动接受审计监督和社会监督,推动项目规范有序实施。

  (三)鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度,加强经验总结和案例推广,工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题,及时向财政部报告。

财 政 部

2019年3月7日


文件的一些新提法


  一是首次提出“正负面清单”。


  二是进一步强调绩效考核的重要性,提出“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”,要求不得通过降低考核标准等方式固化政府支出责任。


  三是明确政府付费项目的把握原则,财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目。


  四是明确对特殊政府付费项目的认定:(一)明确污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目不属于纯政府付费项目;(二)将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。


  五是提出对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示。原来执行8%的标准,现在降为7%,要求进一步严格。


  六是明确表态入库情况不作为项目合规的“背书”,不以入库作为商业银行贷款条件。


业界的其他期待


  目前已有一批项目进入施工期甚至运营期,关于监管、绩效考核、争议解决的要求,希望尽快发布文件。


  业界诟病咨询机构招标中以财政部咨询机构库作为资格条件已久,需要财政部进行明确澄清。


  行业主管部门、投资管理部门、财政部门在PPP工作中的职责应进一步明确。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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