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三大亮点突出 捆绑式PPP叫停——简评财金[2019]10号文

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2019年03月09日    作者:丁逸 万文清    来源:现代咨询

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  丁逸,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁,现代研究院副院长。

  万文清,系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁,现代研究院高级研究员。


  在财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)发出十六个月后,财政部又一重磅PPP指导文件《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(下称《意见》)于昨日公布,引起了整个PPP市场的高度关注。《意见》从牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求、规范推进PPP项目实施、加强项目规范管理营造规范发展的良好环境和协调配合抓好落实等五个方面,聚焦PPP规范发展和行稳致远,提出了明确的意见和要求。


  值得欣慰的是,早在去年12月份,由现代咨询发布的《2019年中国PPP发展趋势研究报告》(点击此处可查阅报告全文),就曾对2019年PPP的发展作出预期,明确指出——回归本源后PPP重要作用将持续发挥、PPP项目中政府支出管理将进一步规范、地方政府对PPP管理得到创新加强、PPP存量项目的盘活将迎来大的发展、PPP项目的绩效管理也将进入实质性推进阶段。上述这五大发展趋势,与本次《意见》的相关精神也是非常的贴切。


  此次《意见》我们学习后认为,文件特别突出的三大亮点是,对PPP项目实施的规范性要求、PPP项目政府支出的规范性要求和PPP项目管理的规范化要求。现解析如下:


一、明确了项目实施的规范性要求


  《意见》通过首次列出正负面清单的形式,对规范的PPP项目应当符合的条件进行了明确。但同时未说明对已入库且正在实施过程中的PPP项目,是否也需要按此条件来进行整改。这可能会对PPP相关参与者造成一定的困扰,也期待监管部门后续能对此进行明晰和权威解读。


  尤其需要注意的是,本次《意见》重点对新上政府付费PPP项目提出了审慎要求,就当前政府付费类项目的市场关注热点问题提出了明确回应。其中有三点需要重点注意:


  其一,《意见》明确规定财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目(污水、垃圾处理类依照收支两条线管理,表现为政府付费形式的PPP项目除外)。延续了前期国家对污水、垃圾项目全面推进PPP模式的政策精神,去除了对此类项目推进的疑惑,这将利好传统的公用事业类项目;


  其二,《意见》进一步强调了PPP项目必须采用竞争性方式选择社会资本,此举将单一来源采购模式从政府付费PPP项目中移除,为规范操作PPP项目的社会资本方选择,排除了干扰和杂音;


  其三,《意见》还对近年较为普遍出现的将政府付费项目包装成可行性缺口补助类项目的做法进行了约束,明确将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库。


二、严格了政府支出的规范性要求


  (一)严控10%红线,禁止政府性基金预算使用


  本次《意见》重申10%红线管控,首次明确要求新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。众所周知,在过去几年,大量PPP项目为了规避10%红线要求,纷纷采用政府性基金预算等作为PPP项目财政支出责任的来源。初步来看,本次明确叫停此种方式,必将对园区(含片区)开发类的组合、打捆式的大体量PPP项目,带来直接影响,也意味着这一类的PPP项目,基本走到了终点。


  (二)明确PPP未来支出责任和隐性债务之间关系


  本次《意见》一大主要目的就是厘清不合规PPP项目属于政府隐性债务。明确规定“对于项目存在政府回购、承诺固定回报或保障最低收益、违规提供担保、还款承诺、兜底项目投资建设运营风险等行为而形成的财政支出责任都认定为地方政府隐性债务,已入库项目予以退库处理,并对相关单位及个人予以严肃问责。”同时对于规范的PPP项目形成的政府支出定性为经常性支出,明确各地要依法依规纳入预算管理。


三、加强了项目管理的规范化要求


  (一)严格约束融资平台公司参与本级PPP项目


  《意见》规定,“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业均不能作为社会资本参与本级PPP项目”。


  依据文件字面理解,融资平台公司参与本级PPP项目的路径依旧被否定,这与国办发〔2015〕42号中相关表述有一定出入。我们认为此条规定出台的意图一方面在于平台公司封堵以PPP方式继续代政府融资的路径,防控隐性债务增加,另一方面在于为各类外部民营及外资社会资本更公平地参与地方PPP项目创造条件。但是值得讨论的是,各类融资平台公司控股的国有上市公司能否作为社会资本参与本地PPP项目,值得业内作进一步探讨。


  (二)强化咨询机构库和专家库管理


  《意见》提出PPP咨询机构和专家要发挥专业作用,遵守职业操守,依法合规提供PPP项目咨询服务。进一步重申了咨询机构和咨询专家在PPP项目推进中的重要性,同时也强调了其应该承担起这一重要角色赋予的责任要求。作为咨询机构,本来就应该以敬畏的心态来看待PPP、运作PPP,通过努力提升自身专业能力,提高PPP咨询质量,助推我国PPP事业的规范化发展和PPP发展良好生态环境的建设。


四、总结


  总体而言,结合近期两会期间刘昆部长记者会谈话中体现的“鼓励合法合规的PPP”理念,我们认为此次《意见》,不仅表明了中央继续规范推进PPP工作的决心,与以往不同的是,还对关于合规PPP的条件、政府付费类项目的要求、PPP未来支出责任的明确及防范与控制隐性债务风险的措施,提出了更为明确和具体的意见,这将在很大程度上有利稳定地方政府、社会资本和其他参与者的预期。


  我们相信,随着未来PPP的规范发展以及PPP项目各参与主体责、权、利边界的厘清,我国的PPP模式,终将迎来一个新的历史发展阶段,体现其真实的社会价值。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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