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外商投资风电项目政策解析

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2017年12月25日    作者:赵曰耀 戴牧    来源:金杜研究院

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  近年来,中国风力发电市场发展迅速。为进一步贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》和《国家“十二五”科学和技术发展规划》,科学技术部于2012年出台《风力发电科技发展“十二五”专项规划》[1]。社科院预测,未来我国风电年新增装机规模将保持稳定增长,盈利能力大大提升,风电产业有望健康发展。2014年12月底召开的全国能源工作会议明确指出“大力发展风电”,相对于上一年“有序发展风电”的表述,显示了风电在我国能源战略中的地位已显著提升。


外商投资风电项目的政策规定


  对于风电项目,外商投资企业进行投资需满足相关政策规定。根据国家发展和改革委员会于2014年发布的《外商投资项目核准和备案管理办法》[2],中国政府在外商投资项目准入管理上对外商投资试行“国民待遇”,即除《外商投资产业指导目录》(2011年版)中有中方控股(含相对控股)要求的鼓励类项目和限制类项目外,其余外商投资项目管理方式与内资项目一致;根据《外商投资产业指导目录》,新能源电站(包括风能)的建设、经营属于鼓励类外商投资产业[3]且没有中方控股要求;又根据《政府核准的投资项目目录(2014年本)》(“2014核准目录”),风电站项目,由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准[4]。综上,外商投资的风电项目可由外商独资,并由地方政府核准。


外商投资风电项目的审批问题


  1. 风电项目审批


  根据2014核准目录的有关规定,当外国投资者向省级政府部门申请建设风电场时,不仅需要根据一般的固定资产投资程序获得环评报告、用地预审等前置审批文件,还需要核实拟建立的风电场是否落入当年的政府开发规划内[5]。根据《风电开发建设管理暂行办法》[6],风电场工程建设规划是风电场工程建设的基本依据,对属于当地风电场年度开发计划内的项目经国务院能源主管部门备案后,特定的风电场才可享受国家可再生能源发展基金的电价补贴。另外,尽管2014核准目录正式取消了饱受诟病的“5万千瓦及以上规模的风电场需上报国家发改委核准,5万千瓦以下的风电场须列入拟核准计划后,由地方政府核准”的审批制度,从而解决风电开发商为了规避政策而将整个风电项目“化整为零”集中入网的尴尬处境。


  2. 风电特许权


  风电特许权是将政府特许经营方式用于我国风力资源的开发,指风力资源区所在地政府或其授权公司,在对风力资源初步勘测基础上,划定一块有商业开发价值、可安装适当规模风力发电机组的风力资源区,通过招标选择业主;换言之,在此种安排下,风电开发权由投标人通过竞争性投标方式获得。在风电特许权实施中涉及三个主体,即政府、项目单位和电网公司。其中,政府是特许权经营的核心,选择风电建设项目,确定建设规模、工程技术指标和项目建设条件等;项目单位是风电项目投资、建设和经营管理的责任主体,承担所有生产、经营中的风险;电网公司承担政府委托的收购和销售风电义务,并按照政府的差价分摊政策将风电的高价格公平分摊给电力用户,本身不承担收购风电高电价的经济责任。简单来说,风电特许权政策的运行机制是,政府采取竞争性招投标方式把项目的开发、经营权给予最合适的投资企业,企业通过特许权协议、购售电合同和差价分摊政策运行和管理项目。


  根据公开可查询的资料分析,目前风电特许权的特点主要为:1)招标为公开方式,往往承诺最低上网电价者会中标;2)风电特许权项目特许期为25年,期满后项目的处置权收归政府;3)在特许期内,实施分段计算的上网电价[8],由省电网公司按照与中标人签订的购售电合同负责具体实施。风电特许权模式相对于其他发电站建设运营模式来讲,具有特殊性。在这种方式下,上网电价的确定往往以中标人与政府和电网公司达成的合意为准,一方面,这种安排有利于确保发电商在一定的期间内得以稳定的电价出售电力,另一方面,在商业实践中,尽管竞标时上网电价的高低仅仅作为投标人是否能够获得风电开发权的考量因素之一,在缺乏明确统一的特许权招投标法律细则前提下,很多情况是上网电价最低的投标人获得了项目开发权,这种现象在一定程度上削弱了投资者参与特许权项目开发的潜在利润。


风电项目的电价及费用分摊支持政策


  我国目前对于风电实行标杆上网电价政策。根据《国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知》[10],全国分为四类风能资源区,相应风力发电标杆上网电价分别为:0.51、0.54、0.58和0.61元/kwh。同时,继续实行风电价格费用分摊制度。风电上网电价在当地脱硫燃煤机组标杆上网电价以内的部分,由当地省级电网负担;高出部分,通过全国征收的可再生能源电价附加分摊解决。该费用分摊制度即为对风电上网电价的补贴规定,而且风电企业无需承担平衡辅助服务的义务,因波动性和间歇性所带来的平衡问题均由电网公司负责,成本最终由用户分摊。


  国家经济贸易委员会为促进我国风力发电事业快速、健康发展,规范风力发电建设与管理,提出了《关于进一步促进风力发电发展的若干意见》,《意见》指出“在国家逐步加大对风力发电投入的基础上,鼓励多渠道融资发展风力发电,允许国内外企业和投资者投资风电场建设”[11],为外商投资风电项目提供了政策上的鼓励与支持。根据《意见》,电网管理部门在收购风电电量时,应以物价部门批准的上网电价全部收购[12],由此便对风电有一个全额保障性收购,使得风电的售电价格和销售量都有保证,从而避免了远期市场价格波动的风险。


  《中华人民共和国可再生能源法》第二十条“电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用,高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额,由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿”之规定,与《国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知》规定的风电价格费用分摊制度“风电上网电价在当地脱硫燃煤机组标杆上网电价以内的部分,由当地省级电网负担;高出部分,通过全国征收的可再生能源电价附加分摊解决”的意义是一致的。此外,根据《中华人民共和国可再生能源法》第二十一条,电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用,可以计入电网企业输电成本,并从销售电价中回收。该规定也适用于风力发电电价,属于对风电电价的政策性支持。


  风电项目的上网电价和费用分摊的资金管理还有一系列的财政支持政策,这些财政支持也是对技术研发和进步、试验示范等产业发展提供经济帮助的重要手段。根据《中华人民共和国可再生能源法》第十二条[13]和第二十四条[14]之规定,风电项目作为可再生能源开发利用项目之一,当然也适用此等规定,其技术研究、示范工程、系统建设以及本地化生产等都会得到国家财政设立的可再生能源发展基金的支持。


  投资者需要另外注意的是,根据此前国家能源局明确释放的信号,到2020年前,光伏、风电电价要与火电[15]持平。近日,国家发改委发布了《关于适当调整陆上风电标杆上网电价的通知》,进一步调低了风电标杆上网电价。未来,风电场上网电价下调是电力市场的趋势,对于投资者来说,由于风电场的资金与技术投入规模庞大[16],因此需要根据电价的变动趋势进行项目融资,在与电网公司谈判/签订购售电合同时,也需要对此加以注意。


结语


  由于风电项目的投资符合国家可持续发展的循环经济的要求,国家在政策方面给予了大力支持。为降低或者避免政策风险,外商投资风电项目需要对当前风电投资产业政策进行详细了解。首先,熟悉电价形成机制及其变化。对政策的可能性变化趋势要有一个前瞻性的把握,并密切跟踪政策动态,再结合企业自身发展战略,有针对性的参与投资。其次,研究最新财税及金融政策。风电项目中涉及财税、金融的环节,在可研阶段进行合理的经济评估,都会降低投资中的政策风险,如果对相关优惠政策加以合理运用,不但可以降低风险,而且可以享受投资风电项目的补贴优惠。

责任编辑:王兴钊

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