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专家谈PPP:化解当前社会主要矛盾的重要机制

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2018年03月12日    作者:孙祁祥    来源:新浪综合

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  作者:北京大学经济学院院长、教授孙祁祥


一、社会主要矛盾的转变与政府责任的凸显


  继党的“十九大”报告首次提出“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为当前社会的主要矛盾”以后,在2018年“两会”的《政府工作报告》中,李克强总理在提到2018年经济社会发展总体要求和政策取向时明确指出:要“紧扣我国社会主要矛盾变化,坚持以供给侧结构性改革为主线,……加强和改善民生,促进经济社会持续健康发展”。


  “紧扣我国社会主要矛盾变化”,成为政府各项工作的基点,符合唯物辩证法的原理。唯物辩证法认为,社会主要矛盾是不断发展变化的,它既是社会发展进步的结果,也是社会发展进步的动力。如果社会的主要矛盾不解决,不仅将会影响全面建成小康社会的进程,而且到本世纪中叶实现社会主义现代化强国的目标也会大打折扣。因此,我们一定要花大力气来研究解决发展中不平衡、不充分的问题,以更好地适应人民日益增长的美好生活需要。


  经过40年的发展,人民群众的生活水平得到了极大的提高。但在从贫困、温饱、小康再到全面小康的过程中,百姓期盼有更好的基础设施、更舒适的居住环境、更丰富多彩的文体生活、更可靠的养老保障、更高水准的医疗卫生服务、更优美的生态环境和更有保障的安全、民主、法治、公平和正义,而这些目标还没有得到完全实现,百姓对更高品质生活的“需要”与“供给”之间还存在较大的落差。


  一个不容回避的事实是,要解决这个“供需矛盾”,社会必须加大对基础设施领域、特别是公共产品领域的投资。而由于这些领域通常来说投资规模大、投资期限长、利润率较低,私人投资一般不愿介入。但如果政府只是唯一的提供者,基础设施和公共品的提供就不可能充分,人民群众对更高品质生活的需要就无法得到充分满足。


二、“有为政府”携手“有效市场”攻克难题


  国际经验和我国的实践表明,政府与社会资本(Public-Private Partnership,以下简称PPP)是化解当前这一社会主要矛盾的重要机制。


  自上世纪90年代初PPP首先在英国以PFI(Private Finance Initiative)即私人投资计划方式出现以后,陆续在许多发达国家得到广泛应用。之后经联合国、世界银行等国际组织的大力推广,中国、印度等发展中国家也纷纷开始实践。


  PPP的出现和迅猛发展有其客观必然性。


  首先,从必要性来看,一个社会的有效运转,离不开包括交通、环境保护、文教卫生事业、国防、司法等在内的基础设施和公共物品。按照著名经济学家萨缪尔逊教授的定义,公共物品具有与私人物品不同的三个特征,即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性,这使得人们在公共产品的消费中普遍存在着“搭便车”的动机,即每个人都想不付或少付成本而享受公共物品。而与此同时,这些基础设施和公共物品通常都具有投资规模大、建设周期长、价值转移慢的特点,使得以利润为目标和效率为经营原则的私营部门和企业不愿、或无力涉足这些领域。在这种情况下,以公平为导向、有义务向全体国民提供基础民生服务的政府作为公共物品的提供者就成为必然。


  但诸多实践表明,政府因其不同于企业经营组织的内在规定性以及财力上的约束,在效率上和项目的可持续性上存在先天不足。而随着社会的进步和人民生活水平的提高,人们对基础设施和公共物品与服务的质量要求和多样性要求将会越来越高。社会对政府职能的新要求和政府财力的捉襟见肘,凸显出公共物品提供上的困境。


  其次,从可能性来看,如前所述,私营部门是以利润为导向的,而基础设施投资领域投资规模大、资本回报期限长,这是私营部门通常不愿进入或者无力进入的主要原因。但随着现代金融技术的发展,金融部门可以针对不同项目设计不同的融资方式并实行不同的管理模式。各种新的技术手段和管理模式的出现,以融资规模的可分割性和投资周期的可调整性,在相当程度上舒缓了投资规模大、投资期限长带给社会资本的压力,由此为其进入公共部门和领域提供了吸引力和可能性。


  由此可见,正是经济社会发展对基础设施和公共物品提出的越来越高的要求和现代金融技术和管理的发展所提供的有力支撑,日益彰显出政府与社会资本相结合的经济合理性。PPP的生命力就在于,它将政府部门所追求的公平目标和社会(私营)部门所追求的效率目标,通过风险共担和利益共享机制有效地结合了起来。只要机制设计得当,政府与社会资本就可以形成良好的互补关系,使政府在宏观调控、资源的运用能力、公共服务的监督管理经验等方面所具有的优势和社会资本在技术、管理、运营等方面所具有的优势实现叠加,由此有效激活市场潜力,提升政府管理效能,提高公共产品和服务的供给质量,实现公平与效率的统一。


三、PPP在“幸福产业”的实践


  “十八大”以来,党中央在整个公共服务领域全面推进了以PPP为中心的改革。实践证明,PPP是一项公共服务供给市场化、社会化的综合性改革,是“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用”的“枢纽”,具有推进国家治理体系和治理能力现代化,满足小康社会中人民群众日益增长的多样化的美好生活需要的重要作用。


  尽管PPP在中国过去的发展过程中还存在许多问题,值得反思,值得警醒,但不可否认的是,也积累了许多有益的经验,在许多领域产生了积极的影响,其中最具典型意义的就是在“幸福产业”中的作用。


  2016年,李克强总理在当年举行的夏季达沃斯论坛上提出了“旅游、文化、体育、健康、养老”五大幸福产业的概念。之后,国务院出台《关于进一步扩大旅游文化体育健康养老教育培训等领域消费的意见》,对促进五大幸福产业的发展制定了具体措施。大力发展旅游、文化、体育、健康、养老等被称为幸福产业的战略符合社会发展规律和发展趋势,是加快供给侧改革、满足人民对美好生活的向往、化解社会主要矛盾的重要举措。


  应当明确的是,与铁路、公路、港口等基础设施和国防、军队、司法等这些公共物品属性很强的领域相比,旅游、文化、体育、健康和养老产业虽然也具有投资规模较大、投资期限较长的特点,但进入门槛相对较低,个性化需求更为显著,更多地体现出准公共物品的属性,即“有限的非竞争性和局部的排他性”。而这些产业具有一个共同的突出特点,那就是都与百姓的生活品质和幸福感、获得感直接相关。打一个比喻来说,旅游体现着人们追求视野拓展的宽度,文化体现着人们追求精神享受的高度,体育体现着人们追求强身健体的力度,健康体现着人们追求生活质量的厚度,养老体现着人们追求完善生命过程的广度。在新时代主要矛盾发生了转变的前提下,要解决不平衡不充分的问题,就必须更广泛地调动各方资源、更好地发挥市场优势。而PPP模式的精义就是改变公共物品单一由政府提供的状况,通过政府和市场共同作用,产生协同效应,提升基础设施领域和公共服务领域的效率,由此更好地满足人们对美好生活的需要。


  根据财政部PPP中心的数据显示,截至2017年末,全国处于准备、采购、执行和移交阶段的PPP项目(纳入管理库)7137个,“幸福产业”PPP项目总计1350个(占比18.92%),其中教育PPP项目343个(占比4.81%),旅游PPP项目310个(占比4.34%),医疗卫生PPP项目261个(占比3.66%),文化PPP项目194个(占比2.72%),养老PPP项目135个(占比1.89%),体育PPP项目107个(占比1.50%)。相关数据同时表明,我国每年对“幸福产业”的投资总额在5万亿元左右。但相关的PPP项目只有1万亿元,不及“幸福产业”每年投资需求的五分之一,这说明PPP项目在“幸福产业”中还大有作为。


  中国正面临着从高速增长转向高质量发展的重要历史机遇期,PPP在经历了前些年的快速推广后,正步入调整、规范发展期,拥有广阔的前景。我们应充分认识PPP的意义,正确理解三个P各自的定位和相互关系,设计良好的激励机制,充分发挥政府和市场在基础设施和公共服务领域的协同作用,化解当前社会的主要矛盾,助力全面小康的实现。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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