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PPP的“小姐姐”教你一文看尽财金10号文

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2019年03月11日    作者:杜涛    来源:经济观察网

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  近日,财政部网站显示,财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见 》(以下简称意见)。


  北京德恒律师事务所合伙人黄华珍对经济观察网表示,该意见值得关注是八大积极信号和八大禁令。




  黄华珍专注于基础设施投融资法律服务,曾经为中国人寿、中国建筑等大型金融机构和产业资本提供法律服务。


  “总体而言,10号文鼓励大于约束,多数禁止性规定都是对此前文件规定的重申。然而,通读全文,我们感到诸项规定可以看出财政部对于各类规避红线行为不姑息的态度。政府和社会资本合作(PPP)模式有如一把双刃剑,运用得当,将促进政府转变职能,运用不当,将引起隐性负债增加,因此鼓励并规范发展是未来PPP模式发展之监管主旋律。然而,我们认为中国式PPP模式发展仍应强化制度保障,例如对于10号文提到的鼓励保险资金参与PPP项目股权投资,如何通过制度解决保险资金投资安全性问题?如何在制度上清除保险资金投资PPP项目的障碍?此类鼓励的具体制度和举措期待监管机构出台新举措。”黄华珍对记者表示。


  一、八大积极信号


  10号文体现出积极鼓励与理性规范政府和社会资本合作(PPP)发展的总基调。在肯定与鼓励PPP模式发展方面,我们认为10号文释放出八大积极信号:


  一是开宗明义地指出PPP模式是党中央与国务院作出的一项重大决策部署。


  二是再次肯定PPP模式在提升公共服务供给质量和效率方面的积极作用,放弃早期有关化解债务风险的提法。


  三是明确符合条件的PPP项目中政府的支付义务不属于政府隐性债务。


  四是强化地方政府诚信履约义务,要求依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理,保障投资者长期投资信心。


  五是鼓励外资和民营企业平等参与PPP项目,特别是提出将投资民营企业参与项目作为对中国PPP基金的重要考核指标。


  六是鼓励保险资金对PPP项目进行股权投资。


  七是提出优先支持基础设施补短板项目和有一定收益的公益性项目。


  八是强调在建项目严格履约、保障出资,避免出现“半拉子”项目。


  二、八条禁令红线


  与此同时,10号文延续了“防风险”的政策方向。其中,不少规定是对此前一些规范性文件内容的重申,但是值得关注的是10号文新出的几道“紧箍咒”:


  一是重申政府兜底的PPP项目属于地方政府隐性债务,已入库的应清库。对于“政府兜底”之表现形式,除此前规范性文件一再反复强调的“回购本金、承诺固定回报、保障最低收益、政府方担保”等外,10号文还列举了“政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺”的表现形式。


  值得关注的是,此前文件仅将“政府指定主体回购”作为“政府兜底”的表现形式,我们理解所谓“指定”需通过文件、合同形式,否则难以认定“指定”事实之存在。但10号文直截了当地指出“政府出资代表”为项目担保即为“政府兜底”。我们理解此规定在法律性质上属于“法律上的推定”,即一旦“政府出资代表”回购即可以推定为政府指定。从证据法原理上看,法律上的推定不以事件发生的高度盖然性作为必要条件,也可以出于政策考虑。当然实务中政府出资代表担保事实上多为政府指定行为。因此,我们认为此前项目如果存在“政府出资代表”出资的情况,应属于10号文规定的应退库情形。


  但是10号文区分清库与限期整改二种违规处理方式。我们认为此条宜作从宽解释,如果社会资本方接受撤销政府出资代表担保的,也应当允许继续项目继续推进,否则可能加剧“半拉子”工程风险。


  此外,是否允许其它企业为政府在PPP项下的支付义务提供担保?我们认为只要不是政府指定的,应当允许,政策旨在避免隐性债务,如若一些担保公司或企业基于收益等考虑愿意为政府增信,应当属于市场行为,有利于增加PPP项目的吸引力,缓解投资者对某些地方政府信用风险的担忧。


  二是明确“不符合条件”的PPP项目中政府支出责任属于政府隐性债务。10号文以“是否符合条件”作为判断PPP项目是否属于隐性债务的依据,然而“条件”是什么?我们认为对于该“条件”不宜作扩大化解释,否则容易造成对政策的过度解读和对市场面打击过大的结果。所谓“条件”应以法律、法规、部门规章以及规范性文件中影响到固化政府出资责任、增加政府隐性债务的规定为准,而不应扩大至所有的细枝末节。例如违反前述政府兜底规定的、支出责任与绩效考核不挂钩、超出10%红线等等,显属“不符合条件”。当然此种解释之尺度是“仁者见仁智者见智”的,我们认为投资者应当高度重视每一个合规问题。


  三是明确新上政府付费项目的三条标准。10号文特别指出财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目。值得关注的是,对于政府付费项目10号文提出了二条新标准,一是污水、垃圾处理等“依照收支两条线管理、表现为政府付费形式”的PPP项目非政府付费项目。二是使用者付费项目内容无实质关联、付费比例低于10%的包装类可行性缺口补贴项目仍属于政府付费项目。


  那么如何理解“无实质关联”?物理位置之间隔是否属于无实质关联?例如道路和与道路相隔较远的停车场?我们认为不宜作机械化、形式化解释,需以实质大于形式为标准,例如虽物理位置较远、但能形成实质性关联的不应禁止。


  如何理解“无实质关联”与“付费比例低于10%”的关系?是“和”还是“或”?我们认为理解为“或”更为合理。因为此条旨在禁止将无收益之项目包装为可行性缺口补贴类项目,比例过低或内容无关联均是包装的标志。


  如何理解“新上”?以招投标或中标为准?还是入库为准?还是签订PPP合同为准?我们理解遵循此前92号文之规定,应以“入库”为准较为适宜。


  四是明确新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。该条属于新规定,不溯及既往,仅适用于新签约项目。然而如何理解此处的“政府性基金预算”。结合10号文前半部分对于政府付费项目之界定,即“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目非政府付费项目”,我们理解垃圾、污水等纳入收支两条线管理的不属于此处政府性基金预算禁止行列。


  五是建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。


  六是明确政府支出事项不得与项目产出绩效脱钩,要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。如何理解建立“完全”与项目产出绩效挂钩的付费机制?92号文提出建设成本应与运营绩效考核挂钩30%以上,本条是否意味着将此红线提升至100%?我们理解至少从文义解释看,只要政府支付与项目产出绩效挂钩即可,而可用性付费考核亦属于项目产出绩效的一种形式。因此,我们理解本规定并未提出新的比例标准。


  值得关注的是本条新增不得降低考核标准等方式固化政府支出责任。我们理解该规定限制了实务中考核指标形同虚设的项目,特别是将绩效考核与政府隐性债务相联系起来。


  七是将“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”作为参与PPP项目之社会资本方的负面清单。此前文件仅规定融资平台(即未摘帽之平台)和本级控股之国有企业为社会资本方禁入名单。但是10号文新增“融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业”,我们理解目的是为了防范利用新设子公司方式规避平台公司不得作为社会资本方之禁令的情况发生。


  八是将“二评”与“入库”作为规范PPP项目之条件。此前市场上存在不少不进行“二评”和“入库”的虚假PPP项目,大部分原因是地方政府财承已超10%红线,或试图规避披露等监管规定。不少从业人员认为“二评”与“入库”规定之层级过低不影响合同效力。然而,10号文将不规范PPP项目与政府隐性债务相关联,隐含着存在违反《预算法》之强制性规定的法律适用,进而可能会影响到合同效力。因此,我们认为应高度重视“二评”与“入库”程序。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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