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规范PPP项目的诞生之路

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2018年10月27日    作者:江湖远观    来源:微信公众号“财税大观”

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  郑州地铁3号线一期从2014年9月可研批复到 2018年9月份与社会资本正式签约,历时四年。 对于一个基础设施类项目来说,可研批复意味着项目得到了政府层面的正式许可,项目可以开始操作。


  在这四年里,郑州地铁3号线一期经历了PPP的高潮期,也经历了PPP的规范期。


  在财政部规范PPP项目之前,郑州地铁3号线一期项目已经完成采购,但是财政部对PPP项目的规范整顿,特别是要求对资本金的穿透管理,使得该项目从采购完毕到正式签约,耗时一年之多。


  大岳咨询董事总经理徐志刚对记者表示,项目虽然耗时很久,但是从各方面来看,这都是一个规范的PPP项目,符合政策的规定以及投资人、资本市场的要求。


  更为重要的是,该项目解决了资本金的问题:2017年财政部要求PPP项目资本金进行穿透管理,也就是资本金不能来自债务资金。对一个庞大的地铁项目,资本金由社会资本足额缴纳——来自中建股份以及深圳地铁等社会资本方缴纳的24亿元项目资本金,全是自有资金。这在PPP项目中并不多见。


  四年时间里,郑州地铁3号线这个PPP项目走过了一条怎样的上马之路?

  

  沿用北京地铁4号线模式


  徐志刚十多年来一直在做政府基础设施类项目,已经主导完成了数百个基础设施类项目,其中财政部示范项目近30个。2015年4月,他就介入了郑州地铁的3号线一期项目。2015年河南省做了一次PPP项目的推介,该地铁项目是当时推介的最重要项目之一。


  郑州地铁3号线一期工程全长25.488公里,全部为地下线,共设车站21座,总投资为206.08亿元,技术经济指标为8.09亿元/正线公里。郑州地铁3号线一期工程全部建设内容分为A、B两部分:A部分主要为土建及铺轨工程部分,静态总投资为136.29亿元;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备,总投资额约为58.88亿元,资本金比例为42%。


  据徐志刚介绍,郑州市政府授权郑州市轨道交通建设管理办公室作为项目实施机构,负责项目准备、采购、监管和移交等工作。


  郑州地铁3号线项目正式启动后,政府层面就本项目成立了领导组,该领导组组长为常务副市长,副组长为轨道办公室主任,成员为投委会办公室、轨道办公室等相关单位。


  徐志刚团队给项目的设计方案是中标社会资本负责A部分施工总承包,中标社会资本与郑州市轨道交通有限公司成立项目公司后,由项目公司负责B部分PPP项目的投融资、建设。项目建成后,项目公司通过租赁方式取得A部分项目设施的使用权。运营期内,项目公司负责全部项目设施的运营维护和除洞体外的资产更新,并取得客运票务收入和非票务收入。合作期限届满,项目公司将B部分项目设施完好无偿地移交给项目实施机构或市政府指定的其他机构,并终止A部分项目设施的租赁,将A部分项目设施归还给轨道公司。“郑州地铁3号线项目沿用了北京地铁4号线模式,将建设工程部分中与项目全生命周期建设、运营、维护关系较小的部分土建工程划出PPP项目范围。采用该种方式,减少了PPP项目投资范围和金额,有利于降低项目融资风险,同时减少全生命周期的财政支出。”徐志刚告诉记者。


  给北京地铁4号线提供咨询服务的也是徐志刚所在的大岳咨询。


  2017年中标结果显示,排名第一的候选人为中国建筑股份有限公司、深圳市地铁集团有限公司和深圳前海基础设施投资基金管理有限公司联合体,其A2施工总承包部分报价48.76亿元(A部分分为两部分,由世界银行贷款投资部分为A1,其余由PPP项目承担部分为A2);B部分PPP项目概算下浮率报价18.08%;PPP项目初始运营年约定平均人次票价报价2.25元。其中,工程部分概算下浮18.08%在以往轨道交通PPP项目中属于非常低的报价水平,且初始运营年约定平均人次票价报价2.25元在类似轨道交通PPP项目中也属于非常低的报价。

  

  合并招标


  自从2017年财政部推动整顿规范PPP项目之后,规范发展PPP成为了方向。


  之前财政部向各省财政部门发出了《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》。对于什么是规范的PPP项目,提出了一系列的标准:


  首先,项目要属于公共服务领域。


  其次,按照规定履行物有所值评价、财政承受能力论证及公开竞争性采购程序,确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出的10%。


  再次,合理分配项目风险,主要由社会资本负责项目投资建设运营并承担相应风险。融资结构合理,项目资本金符合国家规定比例,项目公司股东以自由资金按时足额缴纳资本金。


  最后是签约主体合规。政府方签约主体应为县级以上人民政府或其他授权的机关或事业单位。信息公开透明,按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库,及时充分披露项目信息,主动接受社会监督。


  北京明树数据常务副总经理李飞曾供职于北京交通委,多年一直参与轨道交通PPP项目。李飞告诉记者,一个合规的轨道交通PPP项目,应该符合几个条件,“首先,肯定是有需求,根据当地的实际客流需求来上项目,不能盲目上项目。其次是要有合理的票价,合理票价保证项目的经营性收益。再有就是具备运营能力,要有比较完善的运营能力的保障。因为轨道交通是强运营的基础设施项目,很多央企都有建设能力,运营经验欠缺。最后,地方政府还需要适度的财力,地铁造价高,票款收入覆盖成本有限,需要财政补贴,需要一定的财力支撑。”


  李飞介绍,现在各个城市地铁的运营都是当地的国企,比如北京地铁、港铁、深圳地铁、上海地铁等运营公司,运营经验比较丰富。地铁未来的发展方向是TOD,也就是轨道交通沿线的土地反哺轨道交通建设运营,即所谓的“造地养铁”:地铁开通带来交通便利从而导致土地价格的增值,由此来反哺地铁。“毕竟轨道交通建设成本很高,一公里造价8到10亿元。”


  徐志刚介绍,郑州地铁3号线项目属于可用性服务费及可行性缺口补助责任,不是完全政府付费项目。合作期限内,项目公司获得投资回报主要来源于四个方面,票务收入、非票务收入、可用性服务费以及可行性缺口补贴。


  票务收入就是地铁票的收入。非票务收入是指地铁内零售、商铺、广告、移动通信服务、提款机服务及其他商业经营的收入。可用性服务费,主要为投资而付的费用,能够起到降低票价的效果,也有利于地方政府控制补贴。可行性缺口补助,就是给公共服务的市场价格和居民享受价格之间的一种补贴,因为地铁价格要考虑到居民的承受能力以及接受程度,这个时候地铁定价可能会比实际服务成本低,会产生缺口,需要政府进行补贴。


  徐志刚坦言,相对一般项目,轨道交通项目投资大、周期长、涉及面广,财务测算方面需要全方面考虑,因此财务测算工作对项目咨询单位的要求非常高。“该项目与一般轨道交通项目相比,其创新性在于将土建工程施工总承包与PPP项目社会资本方合并招标。采用合并招标方式,可以促使两部分工程负责人在项目投资效益和工程质量、安全、进度目标上趋于一致,有利于实现项目综合效益最大化,同时在建设过程中有利于A、B两部分工程接口工作的协调,也有利于兼顾项目运营对建设工程进行优化。”徐志刚告诉记者。


  徐志刚发现了现在操作轨道交通PPP项目的一些难点:首先是轨道交通涉及的政府补贴数额较大,依据现有的增值税处理办法,补贴金额也需要计算增值税,这样会形成地方财政反哺中央财政的情况,产生不必要的税负。其次,轨道交通引领城市发展,对沿线土地价值有极大的促进作用,将轨道交通与沿线土地开发、站点上盖物业及地下空间开发项目共同考虑设计、建设、开发能最大程度的利用轨道交通提高项目发挥的效用。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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