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规范操作PPP项目不存在隐性债务风险

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2018年07月06日    作者:李忠峰 张琦 刘天琦    来源:中国财经报

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  截至2018年3月末,全国PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共计13141个,总投资额17.6万亿元。然而,对于PPP项目投资形成的巨额固定资产,如何进行会计、统计处理,目前尚无政策规定。在现行会计政策下,PPP固定资产既不记入政府资产负债表,也不记入社会资本或项目公司的账户,出现了所谓的PPP“孤儿资产”问题。在实践中,对于PPP是否形成政府债务以及PPP对政府中长期预算构成哪些影响等问题,也存在较大争议。如何借鉴国际经验、结合我国实际,深入探究PPP与政府预算及债务的内在逻辑关系,藉此建立健全PPP财政风险监管机制,继而促进PPP市场的规范、健康、可持续发展,是理论界与实务界面临的一项重大课题。


  中国财政科学研究院PPP所日前举办第四期PPP沙龙,对PPP项目政府支出责任与政府债务的关系展开了深入研讨。会议认为,PPP项目的政府支出责任不同于政府债务,规范操作的PPP项目即使形成政府支出责任,风险也可防可控,不存在隐性债务风险。随着PPP立法工作的推进以及PPP操作方式、管理方法等方面的逐步完善,PPP必将迎来更加科学、更加规范、更可持续的发展机遇。


  PPP支出责任不应是政府债务


  国务院发展研究中心宏观部研究员孟春认为,PPP支出责任不同于政府债务和负债,规范的PPP项目不涉及隐性债务。他说,根据《地方政府债务风险分类处置指南》《地方政府转向债务预算管理办法》和《国际会计准则第37号-准备、或有负债和或有资产》《政府会计准则—基本准则》,PPP支出责任不属于上述政策文件明确的地方政府债务范畴。同时,隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务,而规范的PPP项目合同中财政支出责任与预算管理衔接,不涉及“隐性”。此外,《关于规范政府和社会资本(PPP)综合信息平台运行的通知》规定未纳入综合信息平台库的项目,原则上不得通过财政预算安排支出责任。


  中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国认为,PPP支出责任不应该是政府债务,PPP模式也显著区别于传统的政府采购。在PPP模式下,政府与社会资本之间是一种长期的契约关系。合同长期性导致合同履约及支付风险的客观性,而合同的长期性与政府预算的规划时限性之间的不匹配,更会加重社会资本和金融机构对政府履行支付责任的不安和焦虑。


  他建议,可尝试引入对政府履行支出责任的担保机制,以解决契约的不确定性问题,增强社会资本和金融机构参与的信心。此外,第三方担保机构对政府长期履约能力的科学独立判断,有利于提升PPP项目的规范化和科学化水平。


  那么,什么样的PPP项目可能引发隐性债务风险?孟春认为,一类为大幅突破10%财政承受能力红线的项目;另一类为政府对社会资本约定固定回报、回购安排以及不包含实质性运营内容的项目。


  “引发PPP项目风险的主要原因,包括‘一方案两论证’安全阀作用不够、风险管理不到位以及绩效管理不严格等。”孟春表示,在PPP项目运作过程中要不忘初心、规范管理和创新发展,具体要做到坚持问题导向,推动规章立制;抓好制度执行,严格追究责任;抓紧标准研究,形成管理闭环;提高监管能力,提升服务水平。


  曹富国认为,严格规范PPP是件好事,但应在中央防范化解风险的框架下不断完善相关规定,实现谋发展的目的。比如,一些财力充裕、PPP业绩良好的地区,反而会出现过早触及10%红线而无法再推广PPP模式的情况。


  从民商法和会计角度区别看待债务与负债


  “在讨论PPP项目政府支出责任与政府债务的关系之前,应厘清什么是债务,什么是隐性债务,什么是负债。”北京国家会计学院教授崔志娟认为,债务不同于负债,债务是基于经济合同的约定,体现一项债权债务关系,PPP项目是对项目公司未来提供公共服务的支出约定。规范的PPP不应该是一项政府债务,因为PPP合同签约时采购的社会资本当时并未提供服务。而负债是一个会计概念,是与资产形成相关的概念。


  她表示,新的政府会计准则对于政府资产的概念界定有了新的变化,增加了公共物品的服务潜力确认条件,也就是提供的一项公共资产若没有形成服务潜力,也就不能确认为资产。理论上讲,PPP项目需要提供公共基础设施和公共服务,若公共基础设施未达到资产确认条件,也就无法确认负债。负债是基于过去经济事项形成的一项现时义务,PPP项目是否能够成为负债要看其是否形成现时义务。绩效作为政府支出责任的判断依据,是未来财政支出额度的前置条件,未来财政支出责任的确认适用于民商法,因为需要在PPP合同中约定;在合同中不能体现固定回报、明股实债等不当约定,若出现相关不当约定,则会形成政府的隐性债务。


  此外,对于目前有些地方财政承受能力超过10%的情况,崔志娟认为,10%的红线仅仅是未来财政支出的基本约束性规定,是否形成债务风险,关键在于未来是否能够有可持续的财力支付。10%的数字本身意义不大,因为过度乐观预测一般公共预算收入、不恰当使用政府性基金预算等情况,都会产生隐性债务。


  PPP资产的确认可借鉴国际通行做法


  从PPP项目政府主体会计处理的角度,中国财政科学研究院研究生院教研中心副主任韩晓明探讨了如何看待PPP政府支出责任和政府债务的关系,包括PPP模式下的资产、负债的会计确认、计量以及政府支出责任应该在财务报表上如何体现等问题。


  她认为,国内现有的PPP项目政府主体会计处理方法、法规尚不完善,未能充分反映PPP项目的长期性、周期性以及资产庞大等特征,从而可能导致PPP项目债务风险的产生。应当积极借鉴国际通行做法,具体参照《国际财务报告解释12号》(规范运营方,IFRIC12)和《国际公共部门财务报告第32号》(规范授予方,IPSAS32)的会计处理方法,以授予方是否具有控制权为标准对PPP项目入账进行判断,即依据资产控制权的归属确定资产的确认,谁拥有控制权,谁确认资产。具体来说,对控制权的判断取决于两个条件:一是在服务内容的确定、服务对象的选择以及服务价格的调整方面,授予人能够对运营方实施控制或监管;二是授予人在服务特许协议结束时可以通过所有权、受益权或者其他方式对项目设施的重大剩余权益加以控制,或者资产的整个寿命周期都将用于该项服务特许协议安排。只要满足上述两个条件,授予方就应该将PPP项目确认为自己的资产。


  针对负债的会计处理,韩晓明认为,依据IFRIC12、IPSAS32关于特许服务协议的规定,PPP支出责任应该归属于负债。如果是政府付费,可在会计科目中确认为金融负债,计入长期应付款科目,由政府以现金为主的方式偿还负债;如果是使用者付费,可视为政府将特许经营权授予给社会资本方。鉴于政府对资产通常具有较强的控制权,可根据国际惯例,确认为一种履约义务,类似于现有会计科目中的或有负债,但能否确认为或有负债或者是否需要设立专门的负债科目,还有待进一步探讨。


  她认为,不管技术层面如何处理,PPP所有的资产及债务都应体现在政府的资产负债表中,以便社会资本方对政府的运营情况、履约责任、财政可承受能力和财政可持续运营能力等进行综合判断。


  在政府资产负债管理框架下的PPP才能行稳致远


  中国社会科学院大学公共经济与财政投融资研究中心主任吉富星认为,现有政府债务是依据预算法约定的现时义务,是显性、法定的范畴;隐性债务主要是推定的、或有的债务。支出责任是履行事权的支出或财政承诺等,与债务有关联但不等同。纵观国外PPP发展经验,暂不考虑其他意义,PPP就是通过表外融资来突破政府预算的工具,所以,总体规模都不能太大,在政府的资产负债管理框架或报表披露下去做PPP才能行稳致远。PPP是否引发隐性债务,不应囿于绩效、预算、载体等技术层面,而应基于“实质”进行穿透识别。比如,无实质运营内容、政府付费类PPP项目可能会演变为变相举债,很大程度上衍生政府隐性债务。但目前难点在于存量大、标准不一、质量参差不齐,需要缓释风险、防范项目退库等衍生风险,后续PPP管理应尽量统一化、规范化。10%的财政承受能力红线只具有参考意义,不具有普适性,仍是偿债率范畴。


  他认为,PPP仅是财政支出的补充,大体属于政府表外融资,多数项目形成的是政府广义负债,应防范“孤儿资产”、脱离政府预算管控,应将所有投资项目或资本项目统筹起来论证财政承受能力。PPP自身并不具备化解债务的功能,只能通过效率提升来降低成本,减轻政府债务压力。因此,PPP项目成功与否的关键在于微观层面关注效率、宏观层面聚焦治理,应该通过加强契约精神、硬化预算、强化资产负债管理来解决社会资本后顾之忧、提高公共服务效能。


  中国宏泰发展集团副总裁李士宗提出,业内当前争议的焦点主要集中在对债务、负债、政府债务、政府信用债务、隐性债务、广义债务等概念的交叉讨论,因而产生了模糊不清的问题,但对政府支出责任不是政府债务这一观点是相对统一的。财政等相关部门应该对PPP政府支出责任从广义和狭义两方面进行界定,逐步使政府支出责任、政府债务、预算管理朝更加透明化、清晰化的方向转变。


  中国财政科学研究院PPP所所长彭程认为,从宏观层面来看,PPP不失为公共产品投融资、公共治理改革、政府职能转变的重要手段,在利益共享、风险共担机制下,目前还少有其他替代性的更优模式。当然,PPP模式应与其他投资、建设模式及财政金融工具统筹使用。他认为,有支出责任不代表一定就有风险,基础设施和公共服务品质的提升,能促进地方经济与社会发展,增强地方财力,如果在全生命周期内能保持地方财政收支平衡,进一步优化经济发展环境和投资环境,同样也不违背PPP模式的本义。10%财政承受能力上限的设置对控制PPP总规模、防范财政风险具有积极意义,未来可针对不同地区的实际情况进一步完善和优化。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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