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李继忠

  李继忠,国家发改委PPP库定向邀请的法律专家,北京盈科(武汉)律师事务所执业律师,湖北律师协会建筑与房地产法律专业委员会委员,国家二级心理咨询师。


  曾在四川攀枝花二滩水电站长期工作,熟悉国际流行的FIDIC合同和PPP/PFI标准合同。早在十多年前就关注以英国为代表的PFI模式,近几年结合国内国际实践形成PPP那些事系列文章,在业界提出自己的独特见解,有一定的反响。

学习财政部金融司司长王毅讲话的几点体会

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2018年12月30日   

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一、历史的回顾


  2017年11月1日,财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅出席第三届中国PPP融资论坛并致辞。王毅司长的发言题目是《步子放稳一点,质量提高一点,希望PPP之树常青》。王毅司长表示:“很高兴今天出席第三届中国PPP融资论坛,感受PPP事业在中国的温度。”王毅司长首次公开亮相及发言,好评如潮。

  

  2018年11月22日-23日,第四届中国PPP融资论坛在上海举行。PPP老李注意到,财政部金融司王毅司长没有出席第四届融资大会,现在看来,不与会的理由得到了一定合理解释。


  2018年12月26日上午,“全球PPP50人论坛”首届年会在北京大学英杰交流中心成功举办,这次PPP论坛是第四届中国PPP融资论坛召开后仅仅一个月在北京召开。50人论坛现在形成了系列,有“中国企业走出去50人论坛”、“全球教育五十人论坛”、“中国经济50人论坛”、“中国养老金融50人论坛”、“中国财富管理50人论坛”等等。

  

  王毅司长出席“全球PPP50人论坛”并做了主旨发言。王毅司长的发言第二天挂在财政部官网上,题目是《保持定力、规范发展,推动PPP行稳致远——王毅在12月26日北京大学PPP论坛上的发言》,这无疑是“官宣”了。PPP老李注意到,网上发布的发言同现场有些许区别。

  

二、体会之异曲同工


  1、英国财政大臣发出讨伐PFI/PF2檄文。2018年10月29日,财政大臣菲利普·哈蒙德(PhilipHammond)在发布预算表示,未来在政府合同中排除进一步使用PFI和PF2的可能性。


  哈蒙德说:“在为公共基础设施融资时,我仍然致力于利用公私伙伴关系(ppp),公私伙伴关系为纳税人提供价值,并真正将风险转移给私营部门。


  “但有令人信服的证据表明,私人融资计划(PFI)两者都没有。


  他说:“我们会履行现有的合同,但公营部门推行合约要雄起。我们将设立一个专业中心,从卫生部门开始,积极管理这些合同,以符合公众利益。我们会走得更远。作为财政大臣我从来没有签署过PFI合同,我今天可以确认我永远不会签署。政府将取消在未来合同中使用PFI和PF2。”

  

  PPP老李体会,首先,对PFI而言,英国PPP之PFI模式可是地球上超一流,这个是共识,所以英国官方正式宣布停止使用PFI/PF2,这个新闻对很多搞P3的专家学者和业内人士而言无疑是爆炸性新闻,其次,关于PPP/PFI/PF2的一直就有争议而且争议还挺大的的,不是东方压倒西风,就是西风压倒东风。第三,财政大臣谈及公私伙伴关系(PPP)非常有意思,义愤填膺,PFI在英国命运堪忧。

  

  2、中国财政金融司司长发出PPP警示。王毅司长十分高兴的说“很高兴出席论坛。借此机会,分享一些对PPP的思考,供各位与会专家和业界朋友参考”“PPP在中国是一个新生事物。四年多时间,从数据看成绩斐然。”


  “PPP到底该怎么干,值得大家共同思考”“PPP项目本质上是一个投资项目,必须要遵循投资项目最基本的规则”“干成项目的关键是项目自身要有收益,要有回报。在座各位大多不会干‘赔本赚吆喝'的事情。”


  “要真正落实PPP的内涵,即Public Private Partnership,现实中Public很多,Private不太好找。有的地方政府融资平台当社会资本方,这是政府左手牵右手,不是PPP。有的项目全靠金融机构贷款,政府和社会资本方都不拿出真金白银来,这是银行对银行,也不是PPP。”

 

  PPP老李体会。首先,王毅司长讲话,分别从微观、中观和宏观层次对PPP有关问题进行解读,平白务实,但是却真知灼见,字字珠玑。


  其次,“PPP在中国是一个新生事物。四年多时间,从数据看成绩斐然”,PPP从业者汗颜。PPP兴起,泥沙俱下,有许多非PPP项目也披上了PPP马甲,在以上的做法都不是属于PPP王毅司长说PPP有些成绩也是体现在数据上,这些措辞不可谓不严厉。


  第三,PPP兴起,泥沙俱下,有许多非PPP项目也披上了PPP马甲,经过2018年清理整顿,在大家以为2019年PPP可以大施拳脚的时候,被当头棒喝:做PPP可以,但是必须做真PPP,不要做“水货PPP”,假PPP潜远点。(水货:假冒伪劣产品)。“空手套白狼”、“干一把就跑”做法都不是属于PPP,“加重地方债务风险的”项目都是不可持续,如此看来, “这些做法都不可持续,兔子尾巴长不了。 ”PPP兴起,泥沙俱下,有许多非PPP项目也披上了PPP马甲。


  2018年对PPP/PFI而言是个多事之秋。10月底,英国宣布PFI暂停,12月底,中国提出不要做“水货PPP”,中英联手规范PPP/PFI吗?

  

三、体会之标准问题


  王毅司长十分严肃的说:“没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了‘保险箱'。财政部项目库是信息汇总和公开的平台,不会给任何项目‘站台',不能认为入库就万事大吉。如果以入库作为贷款条件,说明金融机构没有切实承担应尽责任,在给自己找免责理由。”


  PPP老李体会,首先,如何判断规范的PPP项目?一千个观众中,就有一千个哈姆雷特,何为规范的PPP智者见智仁者见仁,但是贫穷不是社会主义,入库与否不是判断PPP的标准,入库的不见得就是PPP,不入库也不见得不是PPP。


  其次,入库更不是保险箱。“没有一个部门承诺进了平台、项目库就是进了“保险箱”“如果以入库作为贷款条件,说明金融机构没有切实承担应尽责任,在给自己找免责理由。今后出现不良和风险,仍然要追究责任。“要坚持10%的比例,坚持分子、分母都是一般公共预算 ”“财政部将从厘清PPP项目政府支出责任与地方政府隐性债务的边界、加强规范管理等方面出台实施意见,明确正负面清单,强化正面指引。”“PPP市场也该更加广阔。”王毅司长讲话震动了PPP江湖,比如某省的第四批入库项目的官宣就暂停了,因为入库也不保险。


  第三,中国式PPP标准还在酝酿中。当然,作为共和国的律师,也是十分期待PPP条例出台,PPP条例出台就有了中国式PPP法律的权威的定义,期待中。


  第四,中国式PPP就是政企合作搞点事。“PPP本源是提高公共服务供给质量和效率,不是简单的融资工具。单纯讲融资,可以直接动员、号召金融机构上;单纯讲建设,可以直接要求中建、中铁等建筑企业上”,PPP不是公私合伙办公司,PPP也不是公私合伙来经商。最近律师老李在研究威尔士的“MIM”,2017年3月,威尔士政府发布了基础设施新的PPP模式:共同投资模式(Mutual Investment Model(MIM)),并且发布MIM《标准项目合同使用者指引》(2017年三月第一版)(Standard Form Project Agreements User Guide March 2017 (Version 1)》。MIM对政府如何同私营部门(社会资本方)联合投资(采取公司架构)有非常精巧的安排,威尔士的标准合同文本吸收了英格兰(英国)PFI/PF2的精髓。

 

四、体会之本钱问题


  王毅司长十分诚恳的说:“PPP项目本质上是一个投资项目,必须要遵循投资项目最基本的规则。正所谓做生意是要有本钱的,投资项目要求资本金自有,需要有合理的融资结构。把资本金加融资都认定为地方政府隐性债务,规模太大了。但如果资本金是债务性资金,项目全部投资都是融资,要求将PPP都视为地方政府隐性债务,恐怕你也没有什么理由反驳了。”


  PPP老李体会,首先,PPP老李听懂王毅司长的大白话了,搞啥都要有本钱。


  其次,企业要想搞PPP项目,至少得要有“项目资本金”,没有资金的社会资本搞什么投资?


  第三,政府要搞PPP项目,要有支付能力,社会资本不是慈善家,不会“赔本赚吆喝”,穿透一下,最终买单的都是人民(纳税人)。

  

五、体会之10%红线问题


  王毅司长十分坚决的说“10%是财政承受能力的红线,是政府承担PPP项目支出责任的‘天花板',“要坚持10%的比例,坚持分子、分母都是一般公共预算。”


  PPP老李体会,首先,提醒大家除了关注这个10%的红线问题外,国际上公共部门和私营部门在具体项目上合伙其实也有个20%的比例问题。些国家明确规定,加入政府投入超过20%(主要是资金),则项目就不采取PPP/PFI模式了,因为项目这时公共投资项目而不是私人投资项目(企业投资项目)。


  其次,《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(著名的财金〔2014〕113号,虽然这个113号文已经自动失效了)第九条规定:“为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。”按照王毅司长的说法“几年摸索下来,财政承受能力10%的红线是共识。”这几年中国PPP实践中,各个方面主体均在10%的问题上纠缠,就像王毅司长说的“一些地方同志建议,将分母扩展到包括政府性基金预算、社保基金预算和国资预算在内的‘四本预算',目的是做大规模。”

  

  第三,早在2014年年底,PPP老李在《学习财金[2014]113号文|PPP那些事之九》一文中有学习体会如下:


  “(三)如何理解财金[2014]113号文第九条“为确保财政中长期可持续性,财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”?


  笔者认为,这条规定十分有意思,可以理解为财政部门的一票否决制,在财税体制改革的大的背景下,十分必要。党的十八届三中全会对财政的定位是“财政是国家治理的基础和重要支柱”,这与过去所讲的“财政是庶政之母”有异曲同工之处,皆说明了财政的重要地位,这其实是财神爷最最利害之处。这是财政部特有的角度,地方政府及其他政府部门行政首长不可能如此考虑问题。但是这条规定是否可以理解为是实施PPP模式前提条件(关键)?如此理解当然不错。举轻明重,传统模式(政府投资项目)更应该“开展财政承受能力论证”!笔者引申理解(认为),第九条规定可以如此理解:如果政府没有财政承受能力,甭说PPP模式就是传统模式项目都不能上马。按照逻辑发展的脉络,第九条之规定应该放在第八条之前,只有通过了财政承受能力的项目(PPP项目和非PPP项目)(项目上不上问题)才可以进行“物有所值”的评价(项目如何上问题)。”详见以下链接

  http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=26050


  第四,地方政府悠着点。2018年12月27日-28日,全国财政工作会议在京召开。会议总结了2018年财政工作,研究部署了2019年财政工作。2019年财政重点工作同2018年是一样继续打好三大攻坚战。第一场攻坚战就是有效防范化解财政金融风险。坚持从严整治举债乱象,对违法违规举债融资行为,发现一起、问责一起、通报一起,终身问责、倒查责任。结合大势或许更能理解王毅司长的讲话,因为就事论事也对也不对,就PPP谈PPP还是一头雾水。加重地方政府债务风险的,甭说PPP项目,就是其他非PPP项目一律要谨慎,地方政府切实负起主体责任起来,地方政府悠着点。

  

六、体会之吸收国际经验的问题


  王毅司长高瞻远瞩的说“从国际PPP发展情况看,也值得我们反思和警惕。美国PPP发展时间长,但项目并不多。英国经验丰富,但今年也暴露了卡莉莲公司破产的案子,公司参与的大量公共项目受到冲击。在和日本央行代表处会谈时,他们表示日本做PPP十几年似乎也不太成功。这些足以让我们反思,我国PPP之路该怎么往前走?”


  PPP老李体会,首先,英国2018年宣布停止了PFI/PF2项目。这是在英国建筑巨头——综合性服务支持及建筑公司Carillion在2018年初宣布破产后,直到10月底,英国财政大臣做出的承诺。Carillion是一家拥有约200年历史的公司,在全球雇佣着4.3万名员工,其中英国就有2万名员工。虽然是一家建筑公司,但Carillion也提供设施管理和维修服务,例如英国NHS医院的清洁和餐饮服务。Carillion向900所学校提供膳食,并负责监狱设施的维护。它拥有大量的政府合同,包括高速铁路建设和道路维护。Carillion在中东和加拿大也有大量的业务,它在英国和海外建造了很多标志性建筑,包括伦敦的泰特现代美术馆和阿曼的大清真寺等,它还负责修缮多伦多联合车站。因此,Carillion公司的破产清算引发了人们对该公司全球43000名员工工作和养老金的担忧,以及对该公司实施的450个项目前景的质疑。PFI在英国如何发展,还要拭目以待,这有点类似美国的情况,大家都在等待特朗普的下台。PPP在中国,也掉得大。

  

  第二,PPP在中国这几年,也掉得大。PPP就是“泡泡泡”,这也体现在搞PPP从业人员“发泡”,特别是PPP专家比较“发泡”(发泡:不实在,自我膨胀(武汉方言)),专家都是“发泡”的,不仅仅限于PPP专家。所以中国PPP第一人就说“其实,PPP本身并没有错,是动机不纯的主体、不合规的方案和流程等导致了PPP超前、过度、泛化、投机和不规范等问题。”

  

  第三,王毅司长确实站得高看得远,如何吸收中外PPP正反两方面的经验?中国PP如何走?王毅司长提出,PPP专家们要发挥优势,多出主意、多想实招,用理论指导实践,推动PPP事业健康发展。


  第四、最正宗的PPP——英国的PFI模式2018年10月在英国被叫停。现在可以说,PPP江湖没有了正宗。其实正宗不正宗不是问题的关键,合适的就是最好的。PFI/PF2的终结是否意味并导致英国版Hub/MIM(枢纽/共同投资模式)应急版出台,这个乐见其成,但是搞PPP就要秉持“人民优先”理念,在这个大是大非的问题上,联合国之People-first PPPs旗帜十分鲜艳。

  

七、结语


  王毅司长的讲话具有穿透性。如何穿透的理解?领导带头反思,专家必须跟上,特别是双库专家。PPP专家们要发挥优势,多出主意、多想实招,用理论指导实践,推动PPP事业健康发展。

责任编辑:王兴钊

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