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李继忠

  李继忠,国家发改委PPP库定向邀请的法律专家,北京盈科(武汉)律师事务所执业律师,湖北律师协会建筑与房地产法律专业委员会委员,国家二级心理咨询师。


  曾在四川攀枝花二滩水电站长期工作,熟悉国际流行的FIDIC合同和PPP/PFI标准合同。早在十多年前就关注以英国为代表的PFI模式,近几年结合国内国际实践形成PPP那些事系列文章,在业界提出自己的独特见解,有一定的反响。

英国PF2新动态———正式版PF2标准合同文本至今未出的原因

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2018年02月05日   

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  文/李继忠 李梦玉


  2012年12月5日,英国财政部公布“关于公私伙伴关系新模式”政策文件和“私人融资(2)标准化合同指引”。合同指引代替2007年发布的“私人融资项目标准化合同指引第四版”。

  

  PF2的公布是对英国基础设施采购方式的一次重大变革。


  随即律师老李《PF2——第二代PFI诞生》公开发表,这是在中国本轮PPP热潮来临之前的2013年3月。

  

  2017年6月29日,律师老李在公众号“建设工程PPP争议解决FIDIC合同”发了“忠声 | 这个PPP老李要批评您了为什么不将《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》名称改为《政府和企业共同投资条例》”一文,提出中国式PPP条例的立法建议。


  在这篇文章中,律师老李谈到关于PF2的困惑。


  困惑一。都说PPP搞的好的是英国,但是为什么英格兰、北爱尔兰,却不采纳中央政府(女王政府)力推的PFI?


  困惑二。2012年英国用PF2代替PFI,正式版的PF2红头文件迟迟还没有下发?为什么,是反思的不够还在反思PFI吗?还是经过项目试点,发现PF2并没有解决问题还在PFI层次?升级失败? 还是被人调侃为“英国基础设施建设模式的进化是进一步,退两步?”


  远见卓识有没有?

  

困惑及《PFI and PF2》报告出台解惑


  关于困惑一。2007年PPP老李下载英国PFI标准化合同第四版时就困惑:苏格兰北爱尔兰为什么不采用PFI?PPP老李一直在困惑,困惑了十多年了:PFI真的的是个好东西吗?放在英国情形下是个好东西,如果放在中国的情形下,则未必是好东西,不是中国还有句老话:“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”。


  关于困惑二。PPP老李猜测:前一段时间主要是忙着脱欧公投,后来是准备脱欧谈判,现在估计还是顾不过来PF2?PPP老李感觉英国的PF2推出时间节点不对。


  HC718横空出世。

  



  2018年1月18日,NAO(The National Audit Office,英国国家审计办公室)发布编号为HC718之《PFI and PF2》报告。主要内容如上图示。


  这个报告可称得上是中国春节特供。雪中送炭,解了困解了渴,否则PPP老李要将困惑带入狗年。


  这份报告中除了介绍PFI的基本原理外,报告中有许多内容值得关注。毕竟这是关于英国PPP实践的最新官方报告,英国也在反思。


  而且,NAO作为独立第三方出具的报告十分客观。


  现在困惑二基本有答案了,困惑二将继续假装装装困惑下去。

  

研读HC718之《PFI and PF2》报告两个要点或前提


  在关注HC718之《PFI和PF2》这个报告具体内容前,律师老李以为有两个要点必须关注。


  第一要点报告是将PFI和PF2并列。英国在发布PF2新文件时,官方措辞强调PF2是PPP的一种新模式,官方倒没有讲“PF2是PFI升级版”,新模式之说和升级版之说还是有区别的。


  HC718之《PFI and PF2》报告将PFI和PF2并列,表明英国PPP实践是PFI和PF2并存(兄弟关系或是姐妹关系不是父子关系或母女关系),PFI和PF2都是PPP大家庭成员之一。


  PF2是PFI升级版这是谁说的?这个还真的不是律师老李说的,也不是梅姨说的。请看下面这句话吧。

  Private Finance 2 (PF2) is a new approach to public private partnerships, and follows the reform of the Private Finance Initiative (PFI). PF2 reaffirms the government’s commitment to private sector involvement in infrastructure and services, while recognising recent changes to the economic context.


  律师老李从这句话中就得出PF2是PFI的升级版。


  升级之说不成立,或者说升级失败?讲PF2是PFI升级版至少不准确也不实事求是。


  综上,英国绅士倒不是如此以为PF2取代PFI。

  

  第二要点报告推出的时间点。这个报告强调报告推出时间是在Carillion15日宣布破产之前。这家公司破产无疑是件重大事件。

  

  据路透社报道,2018年1月,正是中国PPP的冬天,当大家都关注中国地方债务问题时,一家综合性服务支持及建筑公司、著名的“社会资本方”、英国建筑巨头Carillion宣布破产。该公司同利益攸关方包括英国政府银行进行的救助谈判破裂,有关方面拒绝向该公司提供任何进一步的财政支持,迫使其进入破产清算。


  Carillion是英国第二大建筑商,业务遍及全球,公司在全球范围内雇佣了大约4.3万名员工,其中,英国本土约有20000人。


  百年老店(200年)说倒就倒?50个监狱维护工作还在继续做吧?


  Carillion破产使得远在中国武汉以律师老李PPP老李为代表的汉派专家们都惊出一身冷汗。


  汉派专家出冷汗?为什么?不是担心50个监狱的服刑人员越狱,为PPP嘛。


  Carillion破产,相对全球的PPP,这是个标志性事件吗?


  律师老李拙见。当大家(包括外国人)都关注中国地方债务问题时,英国著名的“社会资本方”破产让人目瞪口呆,环球同此凉热。


  血淋淋的事实就摆在那里,中国地方政府和社会资本方或许都可以从Carillion破产案中汲取深刻的教训,政府和社会资本都不要有“幻想”。


  从社会资本方角度而言。据媒体报道,Carillion是英国政府最重要的供应商之一,即使和政府关系再好,利益牵扯再紧密,一旦政府拒绝伸出援手,私营企业也可能无法躲开垮台的厄运,拥有约200年历史的建筑和服务业巨头说倒就倒。您可不要自以为大而不倒。


  从政府角度而言。从来都是政府出手救企业,鲜有企业救政府。地方政府发展地方经济是第一要务,但是发展经济的过程中可不要被社会资本方绑架。


  凡事预则立不预则废。律师老李是有家国情怀的,律师老李是知道蝴蝶效应的。


  PPP老李也是知道的,上个世纪70年代,美国一个名叫洛伦兹的气象学家在解释空气系统理论时说,亚马逊雨林一只蝴蝶翅膀偶尔振动,也许两周后就会引起美国得克萨斯州的一场龙卷风。


  Carillion 破产清算这个可比蝴蝶翅膀震动厉害。在中国PPP遭遇寒冬之际,友邦英国Carillion破产,Carillion 破产清算是压垮英国PFI和PF2的最后一根稻草吗?Carillion 破产是单个案例,还是系统崩盘前奏?这个或许比蝴蝶效应厉害。


  律师老李建议,首先各高校的PPP中心搞几场专题研讨?充分汲取英国绅士们的经验教训,要仔细观察未雨绸缪。


  Carillion引发英国建设业崩盘如何应对?


  如果英国的PFI和PF2荣光不再了如何应对?


  PPP未来或希望不在英国了如何应对?


  PPP自有后来人,联合国已经擎起了PPP大旗。详见下面论述。

  

联合国之People-first PPP高瞻远瞩


  旗手。联合国欧洲经济委员会(UNECE)公私合作模式(PPP)工作组第一次会议于2017年11月21日在联合国欧洲总部日内瓦万国宫隆重举行。本次会议聚焦于如何通过“以人为先的PPP模式”(People-first PPP)实现联合国2030议程所提出的可持续发展目标(SDGs),为各成员国及相关机构展示其推动以人为本PPP工作的进展提供交流平台。来自联合国各成员国、各国际组织、各国驻联合国日内瓦使团、各有关机构的260余位代表及PPP资深专家出席了本次会议。


  这个会议应该将是PPP发展历史上的一次重要会议。


  这个可是重要资讯。

  

  SDGs概念。联合国可持续发展目标(Sustainable Development Goals)是一系列新的发展目标,将在千年发展目标到期之后继续指导2015-2030年的全球发展工作。


  2015年9月25日,联合国可持续发展峰会在纽约总部召开,联合国193个成员国将在峰会上正式通过17个可持续发展目标。


  可持续发展目标旨在从2015年到2030年间以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题,转向可持续发展道路。

  

  远见。《为人民服务》是毛泽东主席于1944年9月8日在张思德同志追悼会上所作的演讲。当时,抗日战争正处在十分艰苦的阶段,有许多困难需要克服。毛泽东主席针对这一情况,讲述为人民服务的道理,号召大家学习张思德同志完全彻底为人民服务的精神,团结起来,打败日本侵略者。


  People-first PPP高瞻远瞩,PPP是为人民服务的,为人民服务是搞好一切工作的基础(包括PPP),为人民服务是我党宗旨,致胜法宝。


  律师老李以为,UNECE在这个机构已然是PPP旗手,这个机构和美国总统都是秉持我党为人民服务宗旨在为世界人民和美国人民谋福祉。


  “以人民为导向之PPP”定义

  



  拙见。PPP真能救中国?错。只有中国能救PPP。


  中国新时代,需要以人民为导向的PPP,也(更)需要“以问题为导向的PPP”。


  律师老李确实以为,“以问题为导向的PPP”(Problem-0rientated PPP)是“以人民为导向的PPP”(People-first PPP)的翻版。


  “以问题为导向的PPP”可以解决融资问题、效率问题、可持续发展的问题等等问题,遑论其他问题。


  您这是PPP 4.0么?这么厉害。

  

HC718之《PFI and PF2》报告关于PF2的内容


  上面几点其实都是第五点的铺垫,或许扯得远了点,但是有了历史背景,我们就可以更容易的理解报告关于PFI和PF2的措辞并知道PPP发展趋势。


  HC718之《PFI and PF2》报告之章节。

  



  律师老李提醒中国PPP人要关注这个报告。这个报告很重要,这个报告可以给我们许多的启示。


  以下是PPP老李划出重点的关于PF2的内容,主要内容体现报告第三章节部分,挂一漏万。

  






  到目前,全英国只有6个PF2项目,换句话讲,全球也就只有6个PF2项目,不过这六个项目都在英伦三岛。


  研读该报告后明白了许多。之所以PF2红头文件至今还没有出台,既有内在原因也有外在原因,既有主观原因也有客观原因,当然英国脱欧也是十分重要的原因(客观原因)。PPP老李困惑二是十分准确的,困惑二都是英国PF2正式版至今没有出台的原因。


  困惑二。2012年英国用PF2代替PFI,正式版的PF2红头文件迟迟还没有下发?为什么,是反思的不够还在反思PFI吗?还是经过项目试点,发现PF2并没有解决问题还在PFI层次?升级失败? 还是被人调侃为“英国基础设施建设模式的进化是进一步,退两步?”远见卓识。


  PF2还在试点探索总结阶段,PF2似乎没有达到2011年修改调整PFI的初心。


  中国朋友特别是武汉的朋友们,请你们不要担心。梅姨说的?

  

结论


  “Even if no new deals are entered into”昭示英国的PPP实践走入低谷了吗?英国脱欧都不是什么大不了的事情,遑论PPP,何况即使英国的PPP走入低谷我们也不需要惊慌失措,我们要冷静观察沉着应对胸有成竹。。。


  PPP这面大旗有新旗手了,新旗手就是联合国,护旗手是谁?知名不具。


  只有中国能救PPP。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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