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李继忠

  李继忠,国家发改委PPP库定向邀请的法律专家,北京盈科(武汉)律师事务所执业律师,湖北律师协会建筑与房地产法律专业委员会委员,国家二级心理咨询师。


  曾在四川攀枝花二滩水电站长期工作,熟悉国际流行的FIDIC合同和PPP/PFI标准合同。早在十多年前就关注以英国为代表的PFI模式,近几年结合国内国际实践形成PPP那些事系列文章,在业界提出自己的独特见解,有一定的反响。

ABO还是真的来了

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2018年01月23日   

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  文/李继忠 李梦玉


一、前言


  豫见中国,老家河南。2018年元月,PPP老李随同几位业界PPP专家到新县参加新县农村生活垃圾污水处理工程PPP项目“一案两评”评审会。


  十九大以后,中国走入“新时代”;2018年全球走入“新年”,新年之际我们这些人来到“新县”,这些人就是“新人”,PPP项目评审后,这些PPP专家就是“新PPP专家”。

  

  最近两个月,PPP老司机们有点点郁闷。


  2018年1月22日,公众号《建设工程PPP争议解决FIDIC合同》 发了两分文件,都是同江苏省有关的。


  一份是2018年1月15日在网上公开江苏省住房城乡建设厅、发展改革委、财政厅三部门联手发布的《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》。


  一份是稍早的南通市人民政府办公室2017年8月2日发布《市政府办公室关于进一步加强政府投资项目集中代建工作的通知》。


  这两份文件,还有镇江市的,三份文件让PPP老李眼前一亮,ABO来了吗?PPP的春天来了吗?

  

二、总体评价


  律师老李以为江苏省这三份文件特别是江苏省三部门联手发布的文件,意义重大,现在肯定是重磅文件,将来肯定是历史文献。

  

  为什么如何讲,这是有先例(案例)的,也是有理论的,巴普洛夫的条件反射理论懂不懂。


  浙江省2017年度PPP工作总结很到位。浙江省在9月份打响规范PPP第一枪:“在9月份召开了全省财政系统PPP规范发展工作会议,对下一步工作作出研究部署,明确要求按照财政部系列规定保障PPP项目规范实施”,财政厅负责人2017年10月2日在省实施PPP项目培训班上提出“对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制,当PPP项目财政支出责任到当年一般预算支出10%时,一律不安排新的PPP项目”


  浙江省财政厅要收紧政府付费PPP的表态引起PPP江湖高度关注,尽管这里从严从紧说的不明不白,当时也确实引起PPP老李胡思乱想、疑神疑鬼。


  随后,财政部的92号文及国资委192号文出台,PPP被打入冬天。


  江苏省这两份文件特别是三部门联手发布的《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》昭示ABO和PPP的春天到了?

  

三、具体评价分析


  (一)这份文件开宗明义。文件直奔主题,推进“政府投资工程”集中组织建设。虽然文件中有个所谓政府投资工程定义,但是语焉不详:“以政府性资金为主要来源的公共工程项目实行集中组织建设(含新建、改建、扩建、维修改造等)。


  有个非常准确“政府投资工程”定义十分有必要,这个定义或许是文件的前提或基础,如此文件的项目识别就体现的更清晰,文件的针对性更强,也更能够给其他省份提供改革经验。


  正是由于这个文件没有给“政府投资工程”、“企业投资项目”和“个人投资项目”下准确的定义,必定会有专家任性解读。


  律师老李也有糊涂认识,按照文件这个定义,其实中国推行的PPP项目有许多是政府投资项目(工程)。


  律师老李还有准确认识,因为目前所谓的中国式PPP实践是采取的“项目公司(SPV)”,这个属于“政府和企业共同投资项目”。

  

  (二)这份文件理念到位。这份文件说法或关于政府投资工程作用认识非常到位,这份文件说:政府投资工程是政府提供公共服务的重要保障和手段”。


  这份文件说政府投资工程是政府提供公共服务的重要保障和手段,律师老李要指出,我们不能从中推出结论:这个文件就否定了“企业投资项目”在提供公共服务中的作用。


  律师老李以为,政府投资项目和企业投资项目都是提供公共服务的重要手段。江苏文件没有否定2014年推行的PPP模式。

  

  (三)这份文件披露内幕。这个文件披露的信息非常重要。自从2005年以来,江苏省多个市县积极探索政府投资工程建设组织方式改革,由政府设立专业机构或专业建设平台对原来分散建设的政府投资工程实行集中组织建设,通过完善监管体系、实施专业化管理、规范建设行为,对控制投资规模、提高工程质量、防治腐败起到了积极作用。


  对文件披露信息,律师老李十分钦佩及喟叹,诚哉斯言。2005年就在积极探索改革,有战略眼光和战略定力,现在修得正果,大面积推广恰逢其时。


  南通探索。南通市人民政府办公室2017年8月2日发布《市政府办公室关于进一步加强政府投资项目集中代建工作的通知》,南通市该通知中明确代建范围“使用政府财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上,或者政府融资性建设资金500万元以上的项目,应当纳入集中代建范围””。如何代建也有答案“市级构建由南通市市级政府投资项目建设中心集中代建管理,南通市市级政府投资项目建设中心、南通城市建设集团有限公司、南通国有置业集团有限公司具体实施项目集中代建的“一中心三平台”。各县(市)、区政府(管委会)结合各地实际确定代建管理模式”


  ABO真的来了。


  南通市政府通知也没有否定PPP,通知明确“国有资产经营公司投资建设的非经营性工程项目。市本级项目由市国有置业集团负责代建,也可通过市场化方式选择专业化的项目管理单位参与建设。”社会资本方也有大施拳脚的机会。


  镇江探索。略。

  

  ABO模式:授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate),简称ABO。代建制英文为“agent-construction system”简称ACS。


  如此之说更准确:不是ABO来了而是ACS就没有走哇。现在ACS披上ABO战袍(马甲)携国有资本改革的东风,王者归来,气势难当。


  律师老李建议将代建制改称ABO,可好?不改也没有关系,但是律师老李还是要建议,因为盈科律师都是有家国情怀的。


  寄希望ABO紧紧抓住大有可为的历史机遇期,让中国和地球再次伟大。

  

  (四)这份文件定位准确。这份文件发文表明明确自己地位。这份文件是为贯彻落实《省政府关于促进建筑业改革发展的意见》(苏政发〔2017〕151号)精神,进一步提升我省政府投资工程建设管理水平,经省政府同意,现就全面推行政府投资工程集中组织建设,提出指导意见。


  2017年11月24日苏政发〔2017〕151号)对江苏省建设市场的影响是全方位的。


  律师老李严肃的上纲上线的指出,151乃至对全国的建筑市场包括PPP市场都是有巨大影响的。


  151号的第项内容“十、加快政府投资工程集中组织建设”:推动政府投资工程由使用单位自行组织建设,向由政府组建的专业机构及专业建设平台集中组织建设转变,实现“投资、建设、监管、使用”相互分离,不断提高项目管理的专业化水平和财政资金的投资效益。至2018年,全省政府投资工程全面实行集中组织建设。


  151号有20项具体内容,似乎没有单独提及PPP。没有关系的,提及PPP的文件太多了。

  

  (五)这份文件体现勤政。苏政发〔2017〕151号)出台一个多月,三个政府部门联手出台《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》,明确主体责任,三个部门勤政。

  

  (六)这份文件操作性强。搞工程项目难吗?搞工程项目不难的,问题是如何做谁来做做什么。换句话讲,建设组织方式特别是政府投资工程建设组织方式直接关系到项目的管理水平和投资效益。


  这份文件明确了所谓政府投资项目的工程建设组织“2018年底前,全省各市、县要成立或明确政府投资工程集中组织建设实施单位,实施政府投资工程集中组织建设”。


  这份文件明确“各级政府要明确或组建负责本地区政府投资工程集中组织建设的实施单位,明确实施单位在政府投资工程集中组织建设方面的职能。集中组织建设实施单位由政府授权,在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务,承担工程组织建设职能,执行批准的工程建设规模、建设内容、建设标准、投资概算,控制工程工期、投资,保证工程质量。”


  文件中提到这个任务,南通镇江市已经完成了。解决了搞工程如何做谁来做的问题。


  这个文件还明确规定“组织项目可行性研究报告、初步设计及概算、施工图设计文件的编制及报审;办理有关报建、报批手续;制订项目工作方案、工作计划和项目管理目标;负责工程勘察、设计、施工、监理等单位和材料设备采购的招标;负责集中组织建设项目建设过程中的投资控制、质量安全、工期进度、信息档案等管理;组织项目的中间验收、竣工验收、项目使用移交等;编制项目竣工工程结算、竣工财务决算,办理资产移交手续等”。


  律师老李以为,无论是政府投资工程还是企业投资工程,或者是单独成立的“政府和企业共同投资工程”,搞工程其实就是文件中明确的这些事情或工作。当然根据项目性质有些不同。

  

四、结论


  《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》昭示ABO和PPP的春天来了。


  律师老李、PPP老李、ABO老李以后就出去结合PPP谈ABO。解读ABO还要有穿透思维,争取将ABO的战略重要性说清白。

责任编辑:王兴钊

标签:ABO
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