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王盈盈

  王盈盈,1985年生于浙江,清华大学公共管理学院2017级博士生,清华大学土木水利学院工学硕士、工程管理学士,北京大学国家发展研究院经济学双学位。美国培训认证协会(AACTP)认证的培训师、中国人力资源和社会保障部认证的高级项目管理师、经济师,国家发展改革委PPP专家、财政部PPP专家。自2008年3月起,师从王守清教授,一直从事PPP、项目融资相关理论研究及实践工作,参与数个相关课题、发表数十篇相关论著、实践和评审上百个PPP项目。现任清华大学PPP研究中心部长助理,主要负责教学与研究相关工作。

清华大学王盈盈、王守清:中国PPP发展这三年

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2017年09月02日   

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  根据财政部建立的政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台及项目库统计数据,自2014年初推广PPP模式以来,截至2016年9月末,按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目10,471个,总投资额12.46万亿元,其中执行阶段项目共946个,总投资额达1.56万亿元;财政部示范项目232个(不含第三批),总投资额7,866.3亿元,其中执行阶段项目128个,总投资额3,456亿元。相比我国过去30多年的PPP实践探索成果来看,这三年的PPP发展可谓是盛况空前。


  再对比国际上其他国家,如新加坡2004年以来13个PPP项目、加拿大1991年至今237个PPP项目(1000亿加币)、澳大利亚2005年以来不到100个PPP项目、英国迄今为止722个PFI(PPP)项目(577亿英镑) ,我国这三年的PPP发展不仅速度非常快、项目数量非常多,还几乎覆盖所有基础设施和公用事业行业以及全国大陆绝大部分省市(除西藏)。


  在我国PPP快速发展的这三年里,PPP带给各行各业的思考和争议也不少,有关我国PPP的应用是否科学合理、是否提高效率、是否可持续等出现了大量的研讨性活动和文章,PPP成为热议话题,很多人对PPP的发展和规范应用做了很多工作和贡献,暂且不表。本文仅从PPP的6个干系人(Six Partners,以下简称6P)的角度,管窥中国PPP发展这三年。


6P发展现状


  6P在PPP项目中的关系如图1所示,他们之间的初步排序和关系也在图中体现,但受限于篇幅,本文并没有对他们之间的排序和关系进行进一步分析和验证。下文将分别分析P1~P6这三年在中国的发展情况。

  


政府方(P1)


  政府方是中国PPP项目中当仁不让的第一主角,其中国家发展改革委和财政部是这三年里PPP发展进程中最活跃的两大部委。


  2014年初,财政部针对PPP采取了一系列创新性举措,包括建立组织机构(PPP领导工作小组、PPP处、PPP中心等)、发布政策文件(财金[2014]76号、113号、156号,[2015]21号、57号、166号、167号,[2016]32号、90号、91号、92号,财库[2014]214号、215号等)、提出PPP两个论证(物有所值评价、财政承受能力论证)、推出PPP项目综合信息平台(示范项目、全国项目库等),不仅如此,财政体系自上而下的PPP改革推动迅速形成规模,地方政府陆续组建地方PPP中心,发布地方PPP政策,建立地方PPP项目库等。


  2014年起,国家发展改革委有关PPP(特许经营)推广的一系列工作也在进行,包括2月启动“基础设施和公用事业特许经营法”立法并于5月发布了征求意见稿(奠定了后来国务院转发6个部委联合发布的国务院2015年第25号令的基础,成为至今层级最高的文件),建立PPP项目推介库、发布发改投资[2014]2724号(附通用合同指南)等文件、联合地方政府特别是国开行和农发行等金融机构开展PPP项目推介和优惠贷款等活动。到2016年,发展改革委分别于1月与联合国欧经会PPP中心签署备忘录、4月与保监会和清华大学联合发起成立清华大学PPP研究中心(兼联合国欧经会PPP中国中心职能)。同时强化了PPP推广,包括重启特许经营立法、支持清华大学PPP研究中心举办青岛中国PPP论坛、深圳国际PPP培训、组建发展改革委PPP专家库、发布更多政策文件(如发改投资[2016]1744号、2213号)等,为传统基础设施(6+1类工程)推广PPP模式,以及地方发改系统应用PPP起到了重要的引导作用。


  有关PPP(特许经营)的立法工作在2016年7月也迎来重大改变,随着李克强总理的一锤定音,立法工作改由国务院法制办统一主导,财政部和发展改革委则由原来的PPP法和特许经营法的各自主导方转变为参与方。因PPP(特许经营)立法工作涉及的项目投资规模大、适用领域广、合作周期长,参与主体、利益关系和风险也相对复杂,由法制办牵头统一推进两法合一的立法工作,一方面可以释放政府稳定政策、保障参与各方的合法权益等的信号,也可以防止两部委各自立法可能带来的问题。


  政府方为中国PPP这三年的发展做出了不可替代的贡献,只有政府部门能做到这么快速、广泛地推广PPP和引导相应改革,快速建立起PPP的理论认知、制度体系、监管机制等,并促进地方政府PPP相关的能力建设,形成PPP实践中政府规制的初步体系。然而,诸如地方政府履约机制、收益和风险动态调节机制、争议解决和法律救济机制、投资人进入和退出机制、信息透明和公众参与机制等问题,还需要政府方各部委之间、央地之间合力配合,进一步探索解决。此外,PPP这三年暴露出来的中央改革与地方出发点差异、地域之间的发展和认知差异等问题,为政府方下一步推动PPP提出了更复杂的课题。


投资人(P2)


  PPP模式的第二个P在英文原文中是private,翻译成中文是私企或民企(含外资在中国设立的企业),然而中国作为第二个P的投资人不仅仅局限于私企,反而更多是央企或地方国企参与。为了反映这些现实,2014年以来我国政策文件都把PPP翻译成“政府和社会资本合作”。虽然“社会资本”一词原来是相对于传统的生产因素(如物质资本、劳动、人力资本、技术水平等),用于解释信任、规范和社会网络等因素对经济增长的影响程度的一个经济变量 ,但为了更好地解释第二个P,我国政策文件对“社会资本”一词赋予了更多的内涵,指社会资本方,不过本文仍用投资人来代表P2,应该更准确。


  2014年以来,参与PPP项目的投资人类型主要包括工程公司、运营企业、基金公司、信托公司等,其中有些还是上市公司;从所有制性质来看,占全国企业数量仅2%的国企(含央企和地方国企)参与了60%的PPP项目,因此存在民企、外企难进入的现象。


  现阶段参与PPP项目大部分是国企的原因有两点,一是PPP适用的领域越来越广,原本属于政府传统模式投资(含融资平台投资)或国企垄断的行业,现在大部分已开放探索PPP模式,因此,相对资本规模相对更大、建设和运营经验积累相对时间更长、资源关系更强、信用更佳的国企来说,非国企进入门槛较高,而国企参与PPP项目相对更有优势;二是地方政府选择社会资本合作伙伴时,也本能地认为与国企合作风险和责任更小,目标也更容易达成一致,使得非国企进入障碍更大。


  然而,国企能否在PPP项目中一直坚挺至项目合作期结束、是否会在中途退出等问题值得现在开始深思和提前准备。一个明显的结论是,如果国企仍然是PPP项目的主要投资人,仍然由国企和地方政府合作,那么国企改革的成败就决定了PPP推广的成败,也就是说,需要跟踪国企参与的PPP项目是否相对传统政府投资模式提高了效率和服务水平、节约了成本。当然,只有民企参与的PPP项目效率也不一定会提高,美国、英国等发达国家均已有类似统计结论。因此,初步判断,未来可持续的中国PPP项目应该是实现部分国企退出、非国企进入,并形成国企带动非国企、国企与非国企合作的现象,发挥资本运作、建设运营管理、资产保值增值等综合优势。


  与此同时,各个行业也呈现出竞争差异,例如,在市政工程、环境保护等应用PPP历史相对较长的领域,投资人竞争激烈,且主要以资本竞争为主,尚未形成技术优势和壁垒,甚至出现低价抢占市场的恶意竞争现象;而在轨道交通、片区开发等相对复杂的领域,投资人竞争正日趋激烈,但由于总投资规模相对较大、运营经验要求高,尚未形成充分竞争的局面,而且主要以过去在这些领域参与施工或工程总承包的大型建筑央企或地方国企,联合在某地运营维护该类设施许多年的地方国企或融资平台,组成的投资人联合体为主要竞争主体;在综合管廊、海绵城市、智慧城市等新兴领域,投资人正跃跃欲试,希望通过抢占先机来获得某一新领域的强势地位。


  此外,关于PPP项目的投资回报率也是这三年来热议的话题之一,随着利率市场化、人民币加速贬值等现象的出现,这几年PPP项目的投资回报率一直在下降,然而,合理的投资回报率空间到底应是多少,这样的问题目前并没有明确答案,主要是PPP项目尚没有形成系统的风险定价及项目评级体系。而且,关于投资回报率的测算方式也成了这几年实践发展中的一个重要技术性问题,例如关于选取静态指标还是动态指标是一个热议话题,关于该测算全投资还是资本金(股权)的回报也是备受关注的话题。


金融机构(P3)


  这三年来,金融机构作为PPP项目的资金提供方备受关注,“巧妇难为无米之炊”,没有贷款的PPP项目如空中楼阁般无法落地。各类希望做施工承包、运营管理、原材料或设备供应、资本上市的机构,也纷纷把希望寄托在金融机构供给资金这一环上。


  由于市场利率化导致金融机构投资回报水平下降,且金融机构近几年竞争趋于激烈,银行(含政策银行与商业银行)、保险、证券、信托等机构都对PPP项目关注有加,各自探索合适的参与路径。然而俗话说“谁先出手谁就输了”,所以金融机构对PPP的关注还处于纸上谈兵,仅有少量的实践。但从另一个角度看,也幸好是金融机构银根紧缩,否则PPP项目带来的债务风险将会快速积累并爆发。而且,由于我国金融机构风控政策的存在且没有改变,其人才结构和知识对于PPP这类新生事物尚没有项目和风险评估等经验,导致出现了项目多、资金多但落地难的现象。


  这三年来,以施工单位为首的投资人很希望金融机构成为PPP项目的真股投资人(即P2),但是以金融机构作为真股投资的PPP案例还非常少。当然,这一大原因是《商业银行法》对绝大多数商业银行直接投资的限制。但即使没有这种限制,金融机构对PPP项目审批、建设、运营等风险的未知,是他们不愿意大量投资PPP项目的主要原因之一,而PPP项目周期长、投资回报低等因素也是制约金融机构投资PPP的主要障碍。


  不仅如此,金融机构作为债权、夹层资金参与PPP项目的难度也不小,一方面是已经提到的PPP项目相对他们来说是新生事物,另一方面是因为融资主体——项目公司的风险评估不稳定所致,因此银行贷款仍是PPP项目主要的融资方式,而未来可能会在PPP产业基金、PPP项目收益债、PPP险资投资计划、PPP资产证券化(ABS)等方面探索创新的融资品种,随之需要改革的是针对基础设施和公用事业领域的风险评估体系,以及金融机构对基础设施和公用事业领域资产的特殊权限(比如直接介入权等)。


承包单位(P4)


  本文将项目公司设立后,承包项目公司对外委托的各项执行业务的单位统称为P4,它包括施工单位、设备供应单位、监理单位、保险公司、运营单位等。其中,施工单位、设备供应单位、运营单位等会因希望获得业务而可能成为P2(投资人),因此他们在同一个PPP项目中具有双重身份,但具体承担主体和职责又有显著差异,这在过去几十年国内外的PPP实践中都很常见。过去三年间,项目规模较大的PPP项目,基本上都是工程公司和基金(含政府主导的基金和纯产业基金)联手做股东,工程公司从施工利润中切分部分给基金,这样既减少了工程公司资本金出资额,也满足了基金的回报要求,还避免了要求政府承诺固定回报或补足回报等问题。


  P4领域的变化主要是建筑市场内部竞争日趋激烈,要求他们向P2而且是长期P2转型,并向运营环节延伸。这不仅对工程公司提出了全产业链集成的要求,也必然会对传统建筑市场的建设管理体系提出改革和创新的要求,如工程咨询、招标代理、造价、监理等第三方机构在PPP项目中的委托代理问题等。


第三方机构或专家(P5)


  这三年来,可以说PPP第三方机构是发展最快也是数量增长相对最快的一个群体。作为PPP方案牵头顾问、财务顾问、法律顾问的咨询公司、律师事务所、会计师事务所等机构如雨后春笋般涌现,使得这个行业的竞争在短短三年内从蓝海变成了红海,咨询服务费的急剧下降可以作为重要的验证指标,随之带来的咨询服务模板化、短频快现象也越来越明显。这反映出这个行业还处于一个快速发展、进步的阶段。


  而且,为帮助政府能力建设和规范咨询业的发展,两部委先后建立了各自的PPP专家库,同时,有些地方政府也建立起相关咨询机构库和专家库。


  如此快速的发展虽然留下了一些问题,但对于推动PPP发展还是起到了积极的作用,当然,很多实务专家也已经享受到了较大的经济收益。


  此外,学术界对PPP的关注也迅速加大。这三年来,获得国内最顶级的国家自然科学基金项目资助的PPP课题已达19项,虽然与其他传统学科相比算少,但对PPP这个新兴领域已属不少。而且研究领域也逐渐从原来的项目管理、工程管理视角向公共管理、经济管理、组织管理等视角拓展,如PPP项目“契约关系”二元综合治理机制、PPP项目混合组织人为风险、PPP项目的契约设计与优化、PPP项目合作方利益侵占和协同控制、PPP项目争端谈判及其治理机制等。


公众或百姓(P6)


  这三年来,作为公众可行使的PPP公众参与权似乎没有显著进展,公众仍旧缺乏对PPP项目需求的直接表达渠道,不过财政部建立的综合信息平台和不久前发布的PPP项目信息公开暂行管理办法办法(征求意见稿),将为下一步公众的参与打下了基础。


  在公众群体中,有两类特殊群体需要着重提出,他们在这三年发挥了重要作用也有了显著变化。第一类是高校和培训机构(含高校中的培训机构)。培训机构在这几年比高校对PPP人才培养的影响更大,有权威性的培训机构主要包括财政部PPP中心组织的系列培训、北京国家会计学院、清华大学国际工程项目管理研究院、清华大学PPP研究中心,以及有关行业协会等,社会上大量涌现的各类培训机构恕不在此提及。与此同时,部分高校开始成立PPP(研究)中心,建立博士后流动站,开始相关课程并筹备硕士学位,而已经对PPP有所研究的部分高校也积极向国家自然科学基金、国家社会科学基金等申请课题,未来PPP人才将会专业素质更高。


  第二类是媒体(含纸质媒体、电子媒体,包括微信和微博公众号等)。随着PPP变成热词,各大搜索引擎对PPP相关报道的推送大量增加、PPP检索频率也快速变大,各类媒体也都相继报道PPP。不过媒体关于PPP的报道水平还有待进一步提高,目前其只起到了新闻传播的作用,无法替代PPP专业知识传播。


未来发展趋势


  中国PPP这三年,可谓发展与问题并存、进步与矛盾齐飞。PPP不仅仅是市场行为,更是政府意志,期待未来中国PPP在更有顶层的设计和协调、更加公平的环境、更加有远见和公开的理念支撑下,朝着更加可持续的方向发展,形成我国PPP发展常态化的局面,也为下一步中国PPP走出去做好充分的准备。

责任编辑:王兴钊

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