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首页 > 专栏作者 > 北京财指南 徐向东 刘新晶 倪杨:污水、垃圾处理项目的大PPP市场

徐向东

  徐向东,化学工程和法律专业,曾在大型央企、民营企业、500强跨国公司、中介机构等工作,担任过高级法律顾问、投资总监、副总裁、政府顾问等职,现为北京财指南咨询有限公司总经理。


  自2002年开始进入PPP项目的运作和实施,拥有从项目开发、商业模式与交易架构的设计、招投标、合同起草谈判、投融资、财务税收、工程建设、运维的全过程经验,包括鸟巢、水上公园、垃圾焚烧发电和水务等众多国内外PPP项目。


  自2014年中国PPP新政以来,操作并执行超过50个PPP项目的咨询服务,涉及学校、医院、城市集中供暖、海绵城市、生态环境综合治理、市政道桥、水利水生态、轨道交通、供水污水、污泥处理、垃圾处理、河道综合治理、绿化、新型城镇化、公路、固废处理等行业。


  作为特约专家,参与国家发展改革委员会《基础设施和公用事业特许经营法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》暨财政部政府和社会资本合作中心(PPP CENTER)《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《PPP项目合同指南(试行)》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引》等多项工作,中国PPP专业委员会专家、中央财经大学PPP LAB首席法律专家,国家发改委培训中心PPP培训专家,中国国际工程咨询有限公司后评价专家等。


  作为评审专家参加了财政部第二批、第三批PPP示范项目的评审工作。现为财政部PPP中心亚行PPP融资模式技援项目专家组组长,研究中国PPP融资模式设立方案。

北京财指南 徐向东 刘新晶 倪杨:污水、垃圾处理项目的大PPP市场

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2017年07月24日   

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  2017年7月18日,财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部共同发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号),作为污水、垃圾处理PPP项目的老兵,笔者认为,该通知的发布,具有里程碑的意义,对PPP市场具有巨大的影响力。


  该通知的核心是“全面实施”,那么如何理解“全面实施”?


  1.该通知是财政部联合住房城乡建设部、环境保护部和农业部三个与环保最密切相关的行业主管部门联合发布,多部门联动,协同推进,建立协调推进机制,形成合力,共同推动中国污水、垃圾处理项目大PPP市场的持续发展,体现的是“大气魄、大境界、大格局”,是中国大PPP的具体体现。


  2.该通知是污水、垃圾处理行业PPP政策的系统提升、全面总结。自2014年中国PPP的元年开始,国家发布了系列污水、垃圾处理行业的PPP政策,如财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部 2014年12月31日发布的《污水处理费征收使用管理办法》财税[2014]151号)首次明确:鼓励各地区采取政府与社会资本合作、政府购买服务等多种形式,共同参与城镇排水与污水处理设施投资、建设和运营,合理分担风险,实现权益融合,加强项目全生命周期管理,提高城镇排水与污水处理服务质量和运营效率。


  财政部、环境保护部2015年4月9日发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号)提出:水污染防治领域推广运用PPP模式,以费价机制透明合理、现金流支撑能力相对较强的存量项目为主。经充分论证的新建项目可采取PPP模式。坚持物有所值原则转化存量项目、遴选新建项目。鼓励结合项目自然条件和技术特点,创新融资模式,盘活存量资产,形成改进项目运营管理的有效途径,构建社会资本全程参与、全面责任、全生命周期管理的规范化PPP模式。


  住房城乡建设部、国家发展改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行 2016年9月22日发布的《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见(建城[2016]208号)明确:具备条件的民营企业可作为专业运营商,受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作(PPP)模式参与市政公用设施建设运营。


  财政部2016年10月11日发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号):在中央财政给予支持的公共服务领域,可根据行业特点和成熟度,探索开展两个“强制”试点。在垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有现金流,市场化程度较高,PPP模式运用较为广泛,操作相对成熟,各地新建项目要“强制”应用PPP模式,中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。因此,财建[2017]455号系统总结了前述有关污水、垃圾处理PPP项目的实践经验和相关政策,在此基础上,正式推出污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。


  3.从项目属性来看,全面实施不仅包括新建项目,涵盖存量项目,同时,从实操角度来看,也包括在建的一些污水、垃圾处理项目,只要是地方政府以货币、实物、权益等各类资产参与,或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制,且财政可承受能力论证及物有所值评价通过,均应该采用PPP模式进行运作。这一点也是对财金[2016]90号中垃圾处理、污水处理强制应用PPP模式内容的细化和明确。


  4.从行业的外延内涵来看,全面实施不仅仅包括单个污水、垃圾处理项目,而且鼓励污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节系统整合,包括污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利项目。同时,鼓励区域流域环境治理总体方案内、外,以及城市、农村的污水、垃圾处理有效统筹协调,并同生态产业及循环经济发展、面源污染治理有效衔接。鼓励相关项目打包,作为区域流域环境综合治理大PPP项目进行运作。


  5.从行政区域来看,全面实施不但包括城市内的污水、垃圾处理,还包括乡镇和村级污水、垃圾处理项目“打包”投资和运营,实施统一招标、建设和运行。


  污水、垃圾处理PPP项目不是新生事物,该通知总结了以往的经验和教训,提出未来PPP运作的两个基本点,即绩效考核和运营补贴,如下所述:


  1.当前运作PPP项目与之前的特许经营最大的不同之一,就是着重强调“绩效考核,按效付费”。财建[2017]455号文本身,就至少三处提及绩效考核,如:“建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系,建立形成基于绩效的PPP项目收益机制”、“有效实施绩效考核和按效付费,通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率”、“严格合同管理,相关合同文本中应明确有关绩效考核、按效付费条款,提高服务质量和效率”等,绩效考核是体现物有所值的重要手段,尤其是建立全生命周期的绩效考核指标,是当前污水、垃圾处理等PPP项目实施的重中之重。


  2.运营补贴是财政资金投入的主要方式。该通知明确指出“大力支持污水、垃圾处理领域全面实施PPP模式工作,未有效落实全面实施PPP模式政策的项目,原则上不予安排相关预算支出。各级地方财政要积极推进污水、垃圾处理领域财政资金转型,以运营补贴作为财政资金投入的主要方式,也可从财政资金中安排前期费用奖励予以支持,逐步减少资本金投入和投资补助”,这实际上是财政部、环境保护部2015年4月9日发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》(财建[2015]90号)中“水污染防治PPP项目有关财政资金纳入中期财政规划管理。综合采用财政奖励、投资补助、融资费用补贴、政府付费等方式,支持水污染防治领域PPP项目实施落实。逐步从“补建设”向“补运营”、“前补助”向“后奖励”转变”进一步的细化和延伸。因此,需要规范操作、有序实施,以规范操作为抓手,严格执行财政PPP工作制度规范体系,防止变相举借政府债务,防范财政金融风险,深入推进相关领域内PPP改革。


  两个基本点着重点不同,但同时也是有密切内在联系的。只有绩效考核合格,才能按照《项目合同》的约定支付运营补贴,绩效考核是基础,运营补贴是结果。


  当然,该通知也提出了三项具体实施要求,包括延续财预(2017)50号文中的“五个不得”;规范项目发起、识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,严格执行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)等相关规定;合理确定介入项目的政府层级及部门(即项目实施机构)、推动市场资源依据市场规则、市场价格和市场竞争实现效益最大化和效率最优化等,这些是PPP模式实施中的通用、普遍适用内容,在此不做过多陈述。


  该通知还包括四个部署,即,建立中央规划部署、地方贯彻落实、多部门协调合作的工作机制;各级地方政府要逐级建立工作机制,强化组织领导,加强对相关工作的考核;科学编制并严格落实有关规划,督促相关项目加快落地实施;加大对各类财政资金的整合力度,涉农资金整合中充分统筹农村污水、垃圾处理相关支持资金,扩大规模经济和范围经济效应,形成资金政策合力,优先支持民营资本参与的项目等。


  笔者认为,前述“一个核心、两个基本点、三项实施要求、四个部署”构成该通知的核心内容,最终目的是在污水、垃圾处理领域内形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场,推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。


  《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)吹响了污水、垃圾处理大PPP市场的号角,下一步的关键是具体落实和实施工作的有序开展。“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越”,财建[2017]455号在污水、垃圾处理行业起到承前启后的作用,污水、垃圾处理PPP项目将迎来一个前景广阔的发展机遇。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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