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片区开发PPP项目付费安排如何考虑

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2018年11月07日    作者:张阅 徐杨超 汪义山    来源:微信公众号“投融资PPP”

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  在我国实施新型城镇化战略的背景下,PPP模式与片区开发项目的结合得到倡导与广泛应用,包括新城开发、旧城改造、特色小镇建设等一大批片区开发项目成为全国及省级示范。但与此同时,因片区开发PPP项目客观上存在投资大、周期长、领域广、内容多元、结构复杂等特性,导致项目在落地过程中面临诸多特性问题。作者根据实际运作某生态区PPP项目实务经验及国家示范项目,运用实证分析法对片区开发PPP项目实践中存在的项目范围、土地问题、付费等几项热点问题出发进行初步分析,以期为律师参与片区开发PPP项目法律服务提供参考。


  片区开发PPP项目的子项目的落地安排与财政承受能力有何关联?


  片区开发项目是多个单体项目的集合。若项目的回报机制采用“可行性缺口补助”(即政府付费+使用者付费),那么“使用者付费”子项目的实际落地数量,会直接“政府付费”子项目的财政承受能力。


  例如作者所在团队所服务的某小镇PPP项目,其中的景区开发项目采用使用者付费。根据该项目的实施方案及财政承受能力报告,该项目可用性付费金额共47.07亿元(基础设施开发可用性服务费30.89亿元,景区开发及配套项目可用性服务费16.18亿元),项目付费来源(含可用性服务费及运维维护费)包括一般公共预算2.68亿、政府性基金预算17.30亿以及使用者付费29.77亿。如假设景区开发全部不予实施,项目付费来源仅剩19.98亿元(一般公共预算2.68亿、政府性基金预算17.30亿),无法承受基础设施开发项目的付费(仅可用性服务费便高达30.89亿元)。故片区开发项目应当时刻注意财政承受能力,结合项目用地的问题,谨慎协调使用者付费项目与政府付费项目的实施。


  片区开发PPP项目付费安排如何考虑?


  应当对[2016]91号文进行限缩理解。根据《预算法》、国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)与财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)相关规定,土地出让金收支属于政府性基金预算管理范畴,且政府性基金可以依法统筹用于PPP项目。因此,土地出让收入可以作为PPP项目的付费来源,但该“作为”应当是“间接作为”,即必须是土地出让收入依法转为政府性基金,再通过预算统筹安排用于PPP项目 ,而不能将土地出让收入直接进行支出。故[2016]91号文限制的是“不合法、不合规适用土地出让收入的做法”。


  根据项目实际情况考虑付费牵制方案。以某生态区PPP项目为例,该项目包含文旅项目,采用使用者付费机制,投资额要求不得低于20亿。该文旅项目的开发是提升该区域人文环境及经济发展的关键,但是文旅项目的运营客观存在的商业风险。为了防止中标社会资本为降低自身风险不予实施文旅项目,政府方在实施方案中进行了特殊安排,一是将政府付费项目的付费进度与文旅项目的投资进度进行挂钩,二是以文旅项目为前提设置了全部子项目的终止条款,最大程度确保文旅项目的投资额到位。


  除前文讨论的五大问题外,片区开发PPP项目在实施机构的选择、融资架构的搭建、履约保障体系的设置、循环付费的核算等诸多方面均具有较大的特殊性。每个问题,均可以单独撰文,但因篇幅所限,本文不再展开。而与此同时,PPP领域的政策法规尚未形成完整体系,许多问题有待明确。在政策收紧的形势下,律师要站在PPP项目提供公共服务的目的以及片区开发“统筹规划、分期施工”全面提升区域价值的角度,结合立法目的、实操经验和项目具体情况,对政策的实施进行合理的解读,谨慎审查项目方案架构,以期在合规性的前提下实现更大的效益,真正为片区开发PPP项目的落地保驾护航。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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