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中国可用性付费实践误区和完善路径研究

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2018年11月02日    作者:吴中兵 徐成彬    来源:宏观经济研究

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引言


  自2014年中国大力推广PPP模式以来,可用性付费的理念正逐渐得到政府和社会资本的广泛关注和认可。但是仍然存在一些问题:


  首先,某些地方政府对可用性付费的深层次内涵认识不够清晰,在部分项目中将PPP“可用性”错误等价为“工程可用性”,给中国PPP模式的成功落地和规范发展带来了严重阻碍。其次,由于政府承担所有的需求风险,导致社会资本方创新积极性削弱,这将不利于PPP模式的顺利开展。因此,可用性付费应当基于绩效设立奖惩机制,运营维护绩效标准和扣费机制,既要充分体现政府对项目运维的具体要求,也要达到对项目公司实际的监管和激励作用。


  本文从可用性付费的内涵和特征入手,分析了中国可用付费的政策演进脉络和实践中存在的误区,提出建立以运营为核心的全生命周期考核机制,并将付费责任与绩效考核结果挂钩,推动PPP健康发展。


一、可用性付费内涵和特征:基于国际经验的分析


  (一)可用性付费的概念和特征


  PPP项目的付费模式在不同的官方机构有不同的划分方式,对可用性服务的定义也各有差异。


  世界银行(2017)《PPP合同条款指南》将PPP项目付费模式划分为使用者付费、政府付费和两者的组合,其中可用性付费包含在政府付费中,社会资本方和借贷人承担了当地政府的信用风险①。英国财政部《PF2标准合同》提出,不同类型的公共产品项目,适合采用不同的付费机制②。主要有三种:使用量付费、可用性付费、使用量和可用性混合型付费。其中,“可用性”主要集中于该服务的核心职能,强调服务为核心,一般适用于需要提供基于建筑物的公共服务项目,例如医院、学校、监狱、宿舍等。在不同项目,如公路桥梁项目一般指车道可用(车道没有关闭),收费路桥项目包括收费系统可用,地铁项目包括车辆、准点率、车站和养护站场等,可用性的内涵的差别也很大。


  可用性付费的主要特征包括:


  一、项目的收入来源主要来自政府财政支出,并且只有设施或服务符合合同约定的标准和要求时,政府才支付约定的费用;


  二、项目采用按效付费,即根据项目的可用性决定政府付费的多少,而非按成本或使用量付费;


  三、项目质量由一系列绩效指标定义和描述,并采取统一整体付费,注重全生命周期的成本效益;


  四、可用性付费与绩效考核有机结合,政府付费将在合理范围内进行惩罚或给予奖励。


  (二)支付方式和时点


  付费方式应将总费用均摊在全生命周期的各个阶段,一般不建议建设期支付任何费用,而在项目运营后开始付费。例如,英国豪恩斯洛(Hounslow)公路维护项目,前5 年可用性付费额占整个项目付费额度仅为18%左右,剩余部分在后20 年内进行支付;美国退伍军人(Veterans)高速公路项目,建设期付费只占8%,且分三次支付。


  (三)可用性扣费模式


  可用性付费项目扣费机制主要包括可用性扣费(Availability Deduction)和绩效扣费(Performance Adjustment)。如果项目“不可用”,则要扣除当期应付的基准支付额,并根据绩效考核结果进行调整。如在交通设施项目中,可用性扣费主要根据关闭的车道数量、时段和路段等确定;绩效指标主要根据路况确定,如道路的平滑度、车辙和摩擦系数等。

  

二、中国可用性付费的演进脉络——政策视角的分析


  随着PPP模式在中国的快速发展,政府和社会各界对可用性付费的认识也在不断加深,与可用性付费相关的法律法规也处于不断完善中,大致经历了三个发展阶段。


  (一)第一阶段:整体框架与原则规定


  自2014年新一轮PPP热潮伊始,中国就设立了PPP操作模式的框架。这个阶段与PPP政府付费相关的政策主要强调整体框架和原则规定。在政府付费方式分类中,将可用性付费和绩效付费作为政府付费中可选的两个平行方案。虽然在《PPP 项目合同指南(试行)》说明了可用性付费“必要时”与绩效付费或使用量付费搭配使用,但在实践中很容易被误解为可用性付费的依据即为设施可用性,如部分政府付费类项目通过工程可用性付费加少量运营绩效付费方式提前锁定政府大部分支出责任。


  (二)第二阶段:绩效考核与付费挂钩


  随着实践中问题的逐步暴露,PPP可用性付费的相关政策得到进一步完善和细化。这个阶段的政策强调了在PPP项目全生命周期中,可用性付费必须与绩效评价结果相关联,要求PPP合同必须包含运营服务绩效标准,并将绩效评价结果作为付费的依据。


  (三)第三阶段:负面清单与量化考核结合


  鉴于众多地方政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)强调各级财政部门的支出责任与公共服务绩效挂钩。《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)进一步要求合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,并提出了以运营绩效评价结果为依据的奖惩机制,即各级财政部门依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出;对于绩效评价不达标的项目,应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)进一步明确,项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的不得入库。


  综上,中国政府对于PPP可用性付费理念的认识不断深化,与可用性付费相关的政策也在不断完善。对于PPP可用性付费模式,建立基于全生命周期绩效评价结果的付费机制势在必行。

  



三、中国可用性付费的使用误区和原因分析


  PPP模式对基础设施建设发展起到巨大的推动作用,但在快速发展的过程中出现了众多“伪可用性付费机制”项目(表2)。这些项目将投资总额、融资成本以及社会资本的合理投资收益作为可用性付费总额,以项目竣工验收合格为依据、以建设可用性绩效指标为标准,项目运营日起开始向社会资本支付,而绩效付费仅包括少量的运营维护考核付费,将项目建设质量与运营质量分开考核,并未真正实现项目建设运营全生命周期关联性绩效考核。这些“伪可用性付费机制”项目目标偏离了公共服务本质,使得项目风险向政府倾斜,造成社会买单成本过高。

  



  国际上广泛应用的PPP项目的“可用性”,并没有单独区分建设竣工验收和运营期,而横贯PPP合同合作期,包括设施建设和运营服务的可用性,即运营期绩效是可用性付费的一个重要组成部分。中国PPP实践中大量出现的“重建设、轻运营”和变相融资等不规范现象,大多源于可用性付费的误读误用,从而导致政府支出责任的“固化”。


  对按绩效付费原则的忽视引发了政府支出上限“虚化”,对项目全生命周期绩效考核的缺失造成了社会资本运营内容的“淡化”等,具体原因主要有三个方面。


  (一)绩效评价标准不明确,运营绩效考核缺少依据


  在PPP实践中,绩效评价指标的设置则大多比较模糊,考核指标不够全面,没有涵盖项目全生命周期的主要绩效要点;或对指标标准设置不完善,只是为了体现合同的完整性存在,难以起到真正的考核和激励作用。缺乏有针对性的绩效评价标准使得对项目公司的运营绩效的考核缺乏依据,难以真正发挥监督约束的作用。


  (二)大量社会资本方是施工类企业,项目公司运营责任虚化


  在 “重建设、轻运营”的付费方式将可用性付费曲解为建设可用性,而绩效付费只包括少量的运营维护绩效付费,从而使得社会资本可以快速回收工程建设利润,导致长期运营责任的“虚化”。从政府角度看,项目竣工验收合格后,政府承担了绝大部分的“工程可用性”付费和少量运营绩效付费,被锁定了对建设成本的无条件支付义务,相当于对项目风险进行了兜底,PPP被异化为拉长版的BT。


  (三)付费和扣费机制不合理,无法形成有效激励约束


  大量PPP项目可用性付费的支付仅以“工程可用性”绩效指标为标准,在项目竣工验收合格以后由政府向社会资本逐年支付。由于政府被提前锁定固定金额的分期支付责任,社会资本可以提前收回绝大部分项目投资,即使后期运营考核不合格,政府只能扣除份额较小的运营维护费用,无法起到对社会资本运营管理的激励和监督作用。在可用性付费PPP项目实操中,鲜有绩效考核不达标时的扣费机制,扣费机制的缺失弱化了项目运营绩效考核的约束力。

  

四、完善可用性付费的路径和建议


  (一)强化可用性付费全生命周期可用和绩效考核理念


  可用性付费是全生命周期的可用性。工程竣工验收程序既是建设期结束的阶段性标志,又是运营期开始的标志。可用性付费应强调项目在合作期内任意时点或时段的可用性,而不特指某个时间点(如竣工时点)的可用性,不仅要考察是否达成可用状态,还要考察质量管理、时间管理、成本管理、环境保护、安全生产、公众满意度、全生命周期费用效益等。因此,要坚持全生命周期可用性理念,建立全生命周期绩效考核机制,并将绩效考核结果与付费机制严格挂钩。


  (二)以运营为核心设计项目边界


  PPP的核心在于运营。除了提供基础设施建设、公共服务设施建设外,关键是要承担各项设施的生产运行或服务组织,以维持设施全生命周期“可用性”的运营工作。只有抓住PPP核心特征,产业新城才能充分体现可用性付费的绩效考核要求。


  (三)建立全生命周期绩效考核体系


  全生命周期绩效考核体系是项目“可用性”的重要激励手段。我国现行法律法规尚缺乏PPP项目产出与绩效评价指标的详细标准,PPP项目在遴选社会资本前应该建立建设期、运营期和移交期的绩效考核体系,并纳入PPP合同。对产业新城PPP项目,建设期根据相关国家标准重点考核项目建设工程质量、工期、环境和社会影响等方面指标;运营期重点考核已完工项目可用性的维护和运营质量保持,城市安全和环境保护、城市公共服务水平、居民满意度等;移交期是在移交日前规定时间内,针对一系列项目设施进行恢复性大修,使其达到规范性要求,满足维持良好工况的绩效标准。


  (四)建立付费与绩效考核结果挂钩机制


  “无绩效,不付费”应该是可用性付费的基本原则,更进一步,无论是建设成本,还是运营维护成本,其回报都应全额与绩效考核结果挂钩,而不应局限于建设成本的30%比例。产业新城PPP模式由多个单体项目构成,基础设施和公共服务的建设进度按照发展规划和城市运营实际需要分步推进,具体项目的建设时序不同,投入运营的时间也有差异,总体上呈现一个正态分布,但其建设可用性和运营服务费始终与产业新城整体绩效挂钩,其回报始终与当地财政税收增量挂钩,充分体现了绩效考核的激励约束作用。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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