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关于财政承受能力论证测算中的几个小问题

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2018年10月12日    作者:郭树锋    来源:微信公众号“PPP之锋”

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  首先,确认两个基本前提:


  第一个前提是《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号,以下简称21号文)第二十四条:财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任,评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。其中“当前”和“今后”是关键词。


  21号文第十条:“股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任”。众所周知,政府无法直接向项目公司出资,通常指定当地国有公司作为出资代表与社会资本共同组建项目公司。那么,该国有公司的出资能否计入股权投资支出责任?


  目前几乎所有的财承报告中均将此出资计入当年的支出责任中,并得到财政部门的审批,已事实上回答了我的疑问,此情况默认作为第二个前提,即出资代表的出资计入股权投资支出责任。


  切入主题,对正常的可用性付费、可行性缺口补助等内容不谈,只从实务中遇到的和以上两个基本前提相关的问题开始谈。


  1. 对于TOT模式的项目,政府通常会获得第一次权益转移的收入,那么此笔收入,能否在财承测算的时候扣减“当前”的支出责任?与此类似,部分项目要求中标社会资本支付项目前期经费,政府收到该笔费用后,能否扣减“当前”的支出责任?


  实务中财承报告均未做出扣减,与多位专家沟通,均以“财政收支两条线”为依据,但第二个前提中的情形,同样属于“收支两条线”,为何却计入支出责任?存在逻辑不一致的问题。


  2. 部分特许经营或OM(管理合同)模式的项目,很可能出现“今后”年度政府方净收入的情形,那么此类项目,能否在地区财承测算中,作为扣减支出责任的项目出现?笔者并未了解到有此类计算的案例。


  3. 设置超额收益分配机制的项目,当出现超额收益的时候,无论超额收益分配至实施机构还是出资代表,是否均应在当年的财承测算中,作为扣减支出责任出现?


  因超额收益的不确定性,笔者在实务中并未了解到有此类计算的案例,但笔者认为此情形应参照风险支出的形式,做出可能的扣减。


  4. 片区开发类项目,交易结构大体上为某片区内的收支封闭运作,那么该地区的财政增长预测以及未来的支出总能力,是否应将该片区的财政数据扣除?


  这个问题相对来说比较复杂,笔者仅仅作为问题提出。


  综上,财政承受能力论证测算,还有一些逻辑和特殊情形需要厘清,21号文修订已在路上,期待!

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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