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中国投资人与东道国政府合资PPP项目的探讨

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2018年10月08日    作者:原军 张晓慧 王敏    来源:国际工程与劳务

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  国际PPP项目中,东道国政府除了具有项目特许权授予方的身份之外,有时候还会作为项目公司的股东之一,与社会资本共同投资成为特许权被授予方项目公司的股东,通过项目公司参与到PPP项目的具体实施。


引入政府股东是否一定等同于绑定政府支持


  政府在项目公司中持股可能由于多种原因导致,某些东道国的法律强制要求政府持股。比如在莫桑比克,政府通常会根据当地PPP法要求在项目公司中持有至少5%的干股。而在孟加拉国,尽管法律并无强制要求,但根据当地电力行业的项目惯例,近年部分电力项目多是由政府或代表政府的国有企业与社会资本合资进行开发建设的。还有一些情况下,项目的融资安排决定政府必须同时承担项目公司股东角色,例如在政府优惠贷款项目中,融资方要求东道国政府将自己借入的主权贷款以转贷方式提供给东道国政府控股的项目公司。另外,在某些国家,法律限制了外商投资项目公司中外商持股的比例,要求本地股东持有多数股份,而东道国政府或者其国有公司则担当起“本地股东”的身份,在项目公司中控股。例如在阿联酋迪拜的独立电站(IPP)项目中,作为购电方的迪拜水电局(DEWA)持有项目公司51%的股份。


  很多中国投资人将在PPP项目中引入政府持股作为评价一个项目信用和整体投资风险的指标之一,认为通过引入东道国政府股东等同于绑定了政府的支持,这样东道国政府就与中国投资人坐上一条船。但事实并没有这么简单。政府持股往往更多是从其自身的诉求出发,比如更好地实现对项目的知情权和监督权,直接参与项目的重大事项决策,分享项目的分红收益等。对中国投资人来说,政府持股虽然能分担部分的资本投入和风险,但同时会削弱其对项目的自主权、控制权,而项目公司在行使特许经营协议下规定的对政府的权利方面甚至可能会受到阻碍。


  因此,从法律和风险防控的角度,并不能简单地认为引入政府股东等同于合同层面确保东道国政府作为特许权授予人给予项目所需各种支持预期效果。股东协议是关于共同出资人就项目公司出资、经营期间作为股东的身份履行各种约定义务的协议,而特许经营协议才是东道国政府为项目公司提供投融资、建设和运营所需的各项权利、税务减免、进出口便利、保障和豁免等关键政府承诺的核心协议,也是关于政治风险、法律变更等政府应主要承担的风险的处理机制的主要协议。政府在股东协议下作为出资人是以与中国投资人对等的身份承担股东义务,这与特许经营协议下政府作为具有法定权力的特许权授予人的身份不同,仅凭政府持股并不能给中国投资人带来一个具备可融资性的PPP项目必备的各项政府承诺、保护和支持。


  需要说明的是,政府既作为PPP合同中公共部门的一方,又参与到PPP合同的另一方特许经营人的持股,是PPP的一种演变形式,但并不能认为政府入股项目公司是PPP项目的典型特征。在众多发达市场的PPP实践中,政府与社会资本的合作完全凭借PPP项目合同(有时称特许经营协议、实施协议)通过合同约定来实现的。在北方国际合作股份有限公司(以下简称“北方国际”)涉足的巴基斯坦IPP项目中,项目公司中并没有任何巴基斯坦政府或者国有企业参股,项目公司是社会资本100%持股,巴基斯坦政府对项目的授权和各种支持通过执行协议(IA)与购电协议(PPA)进行约定,经过市场验证,只要特许经营协议和收入协议(PPA)对风险的分配合理,同样具有可融资性。

标签:PPP
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