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PPP项目社会资本方的选择 ——本级国有企业不能承受之轻?

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2018年08月02日    作者:王欣然    来源:中郡运营

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  关于本级国有企业(本文主要指国有独资、国有控股以及政府转型后的平台公司)是否能够作为社会资本参与PPP项目,一直以来存在一些不同看法。


  从政策上来看,目前只有财政部2014年出台的113号文中明确要求了社会资本不能包括本级政府融资平台公司及其他控股国有企业:“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”(《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号));随后,2015年国务院办公厅出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号),指出“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”、“已经建立现代企业制度、实现市场化运营并明确今后不再承担地方政府举债融资职能的地方融资平台公司,可作为社会资本参与当地PPP项目”,根据42号文意见,转型后的地方平台公司可以作为社会资本参与PPP项目、国有控股企业也被鼓励积极参与提供公共服务,文件中没有强调本级国有企业作为社会资本参与PPP项目投资的适格性。此后,国务院、财政部等其他部委陆续出台的各类PPP政策文件也没有再单独提及本级政府平台公司及控股国有企业的相关事宜。


  本文认为,从发文时间以及发文主体的行政级别来看,无疑国务院42号文更具有权威性;此外,财政部113号文施行的有效期限为3年,文件自2014年11月29日印发至2017年11月29日已满有效期,重新修订后的113号或将在近期公布。113号文作为财政部关于PPP模式出台时间最早、规定事项最完整的政策文件,必将对施行后的三年间PPP行业发展显现的各类问题、需求进行调整与重新规范,本文推测,关于本级平台公司与其他控股国有企业不能作为社会资本的条款有可能不会在修订后的113号文中体现。可以说,目前从政策角度来看,本级国有企业包括转型后的政府平台公司作为社会资本参与本级PPP项目不存在实质障碍。


  然而在实践中,许多政府、以及政府委托的咨询机构在进行市场测试、选择潜在社会资本对接、或制定社会资本采购要求时,是直接将当地国有企业排除在外的。一方面,从PPP项目要求的投资、建设能力与运营能力考虑,政府会优先选择运营经验更加丰富、投资实力更强的央企、上市公司、民营企业等,而本级国有企业相比之下,在建设运营效率、管理经验、技术创新能力等方面确实不具备天然优势,“外来的和尚会念经”不无道理;另一方面,本级国有企业(尤其政府平台公司)一般为当地政府直属企业,受国资委监管,地方政府天然认为其在身份上与社会资本分属两个阵营,如果作为社会资本参与项目,可能会存在界限不清、公平竞争等方面的隐患,没有达到国家推行PPP模式旨在加快政府职能转变、激发经济活力与创造力、发挥市场机制作用等的内在要求。


  本文亦认同上述观点,诚然,社会资本的选择必须本着能够实现公共服务的供给质量和效率最大化作为出发点,同时保证竞争性程序的公开公平公正。但是否本级国有企业参与社会资本竞争就会影响公共服务效率不能一概而论。此外,财政部PPP中心主任焦小平在《新时代下的基建投资创新》中提出,“PPP改革成为推动深化改革的牵引器、助力器和加速器”,可见,PPP始终是在贯彻党的十八大三中全会以来提出的发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用这样的政策逻辑下进行改革与推行的,作为深化改革的重要举措,凡是能够利用PPP模式优势为深化改革提供助力的,在不影响公共服务供给结果的前提下,都可以进行探索。从这个角度出发,本文认为不应该对本级国有企业参与PPP项目存有偏见,相反,应当适当鼓励本级国有企业参与本地区PPP项目的投资运营。


  一.鼓励本级国有企业作为社会资本参与PPP项目,不是鼓励其作为唯一或者项目公司控股股东、建设运营唯一主导方参与项目,而是以适当的方式及合适的股权比例,与有建设、运营经验的民营企业、上市公司、大型国有企业等其他社会资本(以下简称“其他社会资本”)组成联合体共同参与项目。


  首先,保证其他社会资本在设计、建设、融资、运营方面的主导地位,这也是保证PPP项目发挥其他社会资本竞争优势,激发市场主体活力和发展潜力的前提;在这个前提下,本级国有企业适当参与项目,能够促进其以更加市场化的方式参与竞争;同时,与经营理念更为先进、技术创新水平更高、公司治理结构更为完善的其他社会资本合作,能够学习到领先的管理思维与经验,尤其是正在转型中的本级政府平台公司,无异于上了一堂学费合算的市场化经营管理课。此外,还能够有效控制自身的投资风险与经营风险,稳步实现市场化转型。对于地方政府而言,本级国有企业以市场化方式参与项目,还能够创造部分国有资本经营收益,减轻地方政府财政压力,更为重要的是,为本地培育了具备市场化运作能力、经营管理水平与市场环境匹配的、能够持续创造现金流的地方国有企业。


  二.本级国有企业参与PPP项目可以是持续保证公共产品与公共服务供给水平的一种方式。如果PPP项目社会资本中缺少本级国有企业,过于依赖其他社会资本,在项目运营期间,政府及其出资代表只行使监督职能,项目公司更多情况下成为“壳公司”,项目的建设任务由具备工程资质的社会资本承接,项目的运营责任由联合体中的运营方承接,或者项目的建设运营方为同一方。总之,项目的实际业务由社会资本作为主体完成,这也是目前大部分项目实施的实际情况。这样操作的可能后果是,当项目合作期结束进行移交时,当地政府或国有企业并没有做好承接项目资产继续运营的准备,或并不具备相应的运营能力,无法实现移交后的持续运营或无法达到移交前的运营效果。


  当然,很多PPP合同中会约定优先选择原有社会资本继续运营,或继续寻找其他的社会资本合作,这是一种合理选择。但如果本级国有企业具备自身运营的能力,地方政府因此培育收获了本地区国有的运营企业,更可能促进完成政府平台公司的顺利转型,这种可能性不应该在项目设计之初就被排除在外。


  三.PPP模式应当成为推动混合所有制改革的手段之一。PPP项目对外(公众)承担着更高效率提供高质量公共产品与公共服务的责任,对内(政府)还可以利用PPP的创新机制成为推动国有企业混合所有制改革的有效手段之一。要实现真正意义的混合所有制改革,根本是发挥市场在资源配置中的决定性作用,推动“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”,不但要引入非公经济提高资产运营效率与创新能力,更要“放大国有资本功能”,激发国有资本活力。


  在这样的政策引导下,通过PPP模式实施的项目,引入本级国有企业,由其作为市场主体(而非政府方出资代表)与其他社会资本共同成立项目公司,参与项目公司经营管理并按照股权比例获得投资收益,此时的项目公司实质上成为了地方国有资本参股的、承接地方政府重大投资项目的混合所有制企业。一种可能的实践是将项目公司做“实”,即按照混合所有制改革的要求,实现提高国有资本竞争能力,建立具有现代企业制度、资产运营效率较高、创新能力较强的混合所有制企业,培育其成为本地区真正具备造血功能、能够持续提供现金流的重要国有企业。


  四.引入本级国有企业参与,成为吸引其他社会资本投资人的一种手段。本级国有企业在参与项目时有其天然优势。首先,本级国有企业具备在基础设施与公共服务领域投资、建设与运营项目的经验;此外,本级国有企业基于与当地政府的政治基础,具备一定协调沟通的优势,同时针对本地重大项目具备较高的社会责任感;同时,一些拥有土地、特许经营权等资产的本地国有企业资信等级相对较高,又与当地金融机构联系较多,在项目融资方面具备一定优势。因此,在PPP项目进行市场测试寻找社会资本投资人时,本级国有企业的参与带来的这些优势对吸引其他社会资本起到非常大的推动作用。尤其对于一些经营性不强、项目本身吸引力不足的项目,实践证明,这样的模式更容易促进项目落地,实现政府方与社会资本的双赢。


  五.作为社会资本参与项目与作为出资代表参与项目的比较。本级国有企业——通常是政府独资的控股企业在PPP项目中常常作为政府方出资代表参与项目。政府方出资代表的身份界定在一定程度上是模糊不清的,作为公司实体,出资代表的股权出资实质是企业投资行为,然而政府方代表的身份使其更多的是作为财政性资金的一个“通道”,主要的功能是通过注入项目资本金对社会资本提供资金支持,并不参与项目实际运营,只拥有影响公众利益的事项行使一票否决权,更多是承担政府的“行政职能”,不符合企业投资的商业运作逻辑。


  如果选择的本级国有企业本身具备一定的运营经验,比如拥有当地特许经营(污水、垃圾、公交、燃气、供热)类资产的企业;比如是正在向运营性企业转型的地方城投公司,本文认为应当鼓励其以社会资本的身份参与项目,通过与市场化程度非常高、运营经验丰富的其他社会资本合作,吸收经验,提高自身的管理运营能力,完善现代化企业治理结构,对当地政府来讲,在开展PPP项目、提供公共服务的同时,达到了培育本地区国有运营企业的目的。


  以上,本级国有企业作为社会资本参与PPP项目时,第一,保证其他社会资本在设计、建设、融资与运营方面发挥主导作用;第二,能够结合本级国有企业的自身优势;第三,能够促进地方政府培育、扶持本级国有企业,推动当地国有企业混合所有制改革,实现PPP模式的效益最大化。“少花钱、多办事、办好事”是PPP的核心价值观和目标,在这个大前提下,本文讨论的引入本级国有企业作为社会资本参与当地PPP项目投资运营,没有违背PPP实施的根本要义,是一种值得探索的方式。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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