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贾康 刘薇:PPP创新发展大方向不会动摇

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2018年06月01日    作者:贾康 刘薇    来源:项目管理评论网

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  在深化供给侧结构性改革中,我国PPP的创新发展已经走在世界各个经济体的前沿。因为决策层高度重视,有关部门不断推出指导文件,所以很快形成风生水起的局面,这个大方向值得充分肯定。


  中国在当下阶段引领新常态,并在新时代继续形成理性供给管理下超常规发展的现代化过程,其实存在着巨大的市场潜力空间和众多有效投资的一系列对象。首先可以一个大规模建设项目需求方面的例子来说明。中国有100多个百万人口规模以上的城市,国际经验表明,在这些城市抓紧建设轨道交通网是必要的。北京是“起了个大早,赶了个晚集”的典型案例,其地铁建设在20世纪60年代就开始了,但一直进展缓慢,不足以解决公共交通体系拥堵危机的问题。好在现在政府已加快地铁建设,并在一定程度上缓解了北京市公共交通体系的压力,只是这方面的建设任务尚远未完成。


  北京现在机动车的拥有率远远低于纽约与东京,而纽约与东京完全没有必要采取像北京这样对机动车限购、限行、限入等严格措施,道理就在于轨道交通网的有效公交供给使机动车主要用来应急和方便假日出行。所以,北京这样的中心城市缓解公交困局的关键性不二选择,就是把中心区域建成四通八达、密度足够的轨道交通网。北京如此,中国绝大多数中心城市也莫不如此,这种把“天文数字的资源往地底下砸”的建设过程,往往要持续几十年。


  再举个“小项目”的例子。据有关部门统计, 中国城镇区域现在缺少大约5 000万个停车位,一个停车位的建设,静态算账预估为10万元的话,那么全国就是5万亿元的投资。这个例子反映了一个现实生活中非常明显的强烈需要,看起来的“小事” 却代表着未来很长时期内必须安排的巨额投资。要想提高与日益增长的“人民美好生活的需要”相适应的供给体系质量和效率,必须以改革创新为龙头来带出有效供给。


  与PPP相关的“守正出奇”机制,明显对应于市场配置资源这一决定性的、必须充分发挥作用的机制,同时它又连带了政府“更好发挥作用”的创新。在这个机制中,政府和市场主体以平等伙伴关系发挥各自相对优势,风险共担,利益共享,绩效提升。比如停车位建设这个例子,5万亿元的投资如果完全由政府出钱是不可想象的,但停车位一旦建成使用便会有现金流,那么它就完全可以对应市场机制和社会资本的投融资行为,天然地可在政府力求高水平的规划之下,运用PPP创新来形成有效供给。


  以上两点解释了为什么中国作为有巨大发展潜力和市场潜力的经济体,在短短几年之内就走到全球主要经济体PPP创新的前沿。总体而言,PPP在我国还属于新生事物,方向正确,意义重大,但不成熟的特点也毋庸讳言,防控相关风险值得高度重视。风险防控中亦需运用“大禹治水”的古老智慧,在疏堵结合中掌握好“堵不如疏”、因势利导的哲理。从这个角度出发,本文对当前PPP创新中一些有关风险点的重要认识试作辨析与探讨。

  

明股实债


  明股实债已引起管理部门的关注与不安,实际情况似可大体分为以下两类。


  第一类,是PPP具有的股份制项目开发主体项目公司(SPV)中的社会资本方,其股权前瞻性地安排了股权回购,即地方政府逐步出钱把其股权买回来,实际上相当于这部分钱让政府先借用几年,以解决燃眉之急。这样明确地设定回购条款,显然不是政府希望PPP所达到的规范状态,不符合PPP 发展的取向,但现实案例中这种直接写入合同的情况比较少见。现在管理部门所批评的明股实债,往往针对了暗中的补充协议条款,或针对“潜规则” 加上了主观判断的色彩。


  对这种企业股权直接安排回购,是应当予以否定的。但实际上,按照PPP的可持续机制建设来说,SPV股权的可流动又是不应当完全否定的,在一定意义上讲需要规范的股权交易通道。因为不少企业很难在PPP项目长达20年、30年甚至50年的情况下,一直持股。


  笔者认为,对于这类明股实债问题,除了正面防范风险的“堵”,还应该有伴随堵漏洞的制度建设去打开通道的“疏”。第一,在堵的方面,应该在《PPP条例》和文件中明确规定哪些情况属于违规,不能写进合同,也不能以附加补充协议的方式形成白纸黑字的条款。第二,在“疏”的方面,股权的流动机制是可以对接交易市场的。2017年3月前后,天津和上海都挂牌成立了PPP金融资产交易平台。这是规范的交易平台,所谓类固定收益资产、资产证券化、PPP中的股权流动,完全可以探索对接这样的金融资产交易中心,在阳光化、公平竞争的环境下交易。


  要承认股权往往不可能从头到尾按我们意愿,一成不变地以锁死状态持有到底,必须在市场上给它一个通道,在这个通道里以公平竞争实现流动。这其实也是推进要素流动情况之下我国现代市场体系的丰富与完善。这种市场如果能够稳定形成,将会十分有利于消除社会资本方面的疑虑。


  另外一类明股实债,是说持股的比重非常低,似乎也可以把这种情况归纳为明股实债,社会资本方只持有5%~10%的股,政府方面持股还相对多一些,这就违背了PPP一开始推动时的初衷——希望政府少持点股,社会资本方多持点股。另外,政府方面也不能太少,现在有关管理部门的态度是至少持股1/4,最好为30%。如果股权的比例明显偏低, 剩下都得靠金融机构提供贷款等形式的资金支持。以这个视角来展开,实际是PPP项目投资总额中股权本金的比重高低问题。


  笔者认为这个问题相对容易解决,就是总结基本经验以后,可以给出一个下限,最低不能低于多少。而且政府的倾向是少花钱多办事,政府持股少一点,愿意让社会资本方面持股多一点,这也应该有一个数量底线,不同条件变化中合作伙伴自愿形成的协议中,应遵守规则方面给出的区间或下限,但规则不应该规定得太死板。对这样一个股权在整个投资里所占比重高低的问题,其实不应太过计较,如果处理得好的话,相对低的股权,放大效应更强一些,未尝不是一件好事。


  实践中,一个具体的项目,它的股权为15%,另外一个项目股权为30%,30%股权的项目水平未必就高于15%股权的项目水平。这确实需要具体分析。但是对管理部门来说,对特定类型的PPP项目组建SPV时,给一个伙伴各方持股底线也是必要的,应该在以后的实际工作中大体明确这样一个操作底线。

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