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崔志娟:PPP财政支出责任的一些思考

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2018年04月10日    作者:崔志娟    来源:微信公众号“道PPP”

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  20世纪80年代,西方兴起“新公共管理”,倡导政府由干预模式向市场模式转变,这种“新公共管理”强调“经济、效率和效益”。国家自2014年通过政府层面推动政府和社会资本合作(以下简称“PPP”)以来,作为我国供给侧结构调整、优化供给结构重要工具的PPP模式已经获得了社会高度认可。在国家严控政府债务风险情况下,PPP是否是地方政府债务引发社会关注和讨论。为此,笔者从PPP模式的财政支出责任始端来分析其支付方式,探讨PPP财政支出能否纳入地方政府债务问题。


一、PPP财政支出责任的剖析


  PPP项目的财政支出责任到底是什么?这在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)中规定的非常明确:“PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等”。从PPP财政支出责任的构成来看,有直接支出责任,也有或有支出责任,如股权投资、配套投入等需要在前期投资建设阶段支出,属于政府的直接支出责任。而风险承担责任支出则取决于风险事项的发生与否,当约定的未来风险事项发生时,则政府方需要按照风险分配承担相应支出责任,若风险事项不发生,则不承担该项风险支出责任,如约定征拆风险由政府承担,则当征拆费用超过预定费用时,该费用超支应由政府方承担,若约定征拆工作由项目公司负责,超过预定征拆费用5%以内的由社会资本方承担,超过5%的费用部分由政府方承担,当征拆费用超过预定征拆费用3%时,并未发生政府方应承担的征拆风险事项,则政府方不承担相应的财政支出责任。


  整个PPP项目全生命周期中,时间最长的财政支出责任事项是运营补贴,这也是学者和实务界最为关注的财政支出事项,这一财政支出事项与其他三方面的财政支出责任存在不同之处,根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号),社会资本需要依据提供公共服务绩效评价结果获得对价支付,也就是运营补贴的支出不是事先的固定承诺支出,而是需要根据当期PPP项目的绩效考核结果予以支付,这不同于股权投资的约定固定额度的直接支出责任,也不完全类似于风险承担责任的或有支出责任,风险承担的财政支出责任是尽量控制这项风险不发生,降低这项财政支出,而运营补贴则是社会资本会尽量满足绩效考核指标,获取服务提供的相应支付,以便收回投资,获得合理收益。这里的绩效考核结果是针对项目运营运维绩效而言(从财务角度看,基础设施和公共服务不可分割,基础设施是公共服务提供的载体,运营运维服务的结果自然与基础设施的质量有关),项目绩效是能够在合同约定状况下为社会资本方所控制,这里,合同约定内容很关键(如污水进水标准和数量对于污水处理项目的绩效考核就很关键)。对于以绩效考核为支付基础的运营补贴,绩效结果就成了财政支出额度的调节器。


二、PPP财政支出责任如何纳入政府预算管理


  依据PPP财政支出责任分析,对于股权投资、配套投入、风险承担这三项财政支出责任而言比较明确,股权投资和配套投入的财政支出责任主要发生在项目前端,通常发生于建设投资期,期限较短,股权投资资金若来自于一般公共预算部分,可直接纳入年度预算和中期财政规划中。配套投入支出多数是为PPP项目顺利实施和运营,政府方需要投入解决的,可直接纳入到年度预算和中期财政规划中。作为风险分担事项的或有财政支出,在风险发生的当年会通过一般公共预算中的预备费或预算稳定调节基金予以安排。


  PPP项目的运营补贴需要纳入政府预算,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确规定,“将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理”。按照我国全预算口径管理来看,与PPP项目相关的财政补贴支出按照其性质可以纳入一般公共预算和政府性基金预算,《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)规定“对于政府性基金预算,可在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目”,即纳入政府性基金预算支付的部分需要符合政府性基金预算支出科目,如“城乡社区支出”、“交通运输支出”等政府性基金预算功能性类别中的资金可以统筹使用于相关类别的PPP项目中,政府性基金预算采用的是“以收定支”原则,超出政府性基金预算专项资金安排或没有政府性基金预算专项的财政支付都需要通过一般公共预算统筹支出。如污水处理项目的财政支出,可以首先通过政府基金预算项目中的“污水处理费”予以支付,若有差额,可通过一般公共预算予以安排。在预算管理体制改革下,《关于完善政府预算体系有关问题的通知》(财预〔2014〕368号)规定:“将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的项目收支转列一般公共预算,如地方教育附加、文化事业建设费等”,但这部分资金转列后也主要统筹用于相关专项支出。


  一般公共预算管理改变过去的“以收定支”模式,因而对于一般公共预算安排支出需要结合未来收入预测确定,《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号,下文简称“财金〔2015〕21号”)明确规定:每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%,这是为确保未来财政支付能力的实现。未来的财政支出责任事项,取决于未来服务交付的绩效评价结果,在绩效指标作为支付“方向标”情况下,社会资本方绩效达标可能性非常大,要将项目未来的财政支出责任纳入预算管理,正如《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)所要求的,“推进部门编制三年滚动规划,加强项目库管理,健全项目预算审核机制”,通过推进全过程项目支出绩效管理,加强绩效目标管理,目的是强化部门三年滚动规划对年度预算的约束,中期财政规划对纳入年度预算的财政支出责任事项在《关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知》(财金〔2016〕92号)中得到进一步明确:“行业主管部门应当根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报本级人民政府审核,保障政府在项目全生命周期内的履约能力”。对于PPP项目而言,未来的运营补贴支付需要跨年度,《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)明确“强化年度预算理念,项目跨年度实施的,要根据资金需求情况分年下达预算”,至此,PPP项目的未来财政责任需要纳入到预算管理体系中,并通过部门的三年滚动预算来确保年度预算的可支付性。


三、PPP财政支出责任与地方债务的界限


  PPP的财政支出责任是地方政府债务吗?有些人或许认为:PPP项目跟过去BT项目一样,都是政府债务,无非是PPP项目将期限拉长了。要分析PPP财政支出责任是否纳入到地方政府债务中,首先要看一下新经济常态下的法律法规变化。这里,不得不提到预算体系改革的重要法律《预算法》,2014年修订的预算法35条明确规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”,除此之外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。预算法授予了地方政府发行债券的举债权限,但PPP被作为化解地方政府债务的一种手段、作为政府投融资创新的新型模式。从法律角度看,PPP财政支出责任并非是地方政府债务。那可能就会有人疑惑:为何未来需要支付的PPP款项就不是地方政府债务,难道一项投资穿上PPP马甲就不是债务了?


  要解答这个问题,就需要理清PPP财政支付责任、预算管理和地方债务之间的关系。上述分析了PPP财政支出责任事项,以及PPP财政支出与预算管理关系,在此基础上讨论PPP财政支出责任与地方政府债务的界限问题。PPP项目是解决公共基础设施和服务在政府代际之间的支付问题。作为股权支出责任的部分属于政府投资,通过预算资金来解决,配套投入和风险承担都需要直接纳入预算,不在地方政府债务讨论之列,唯一需要解释的是PPP的运营补贴是否是地方政府债务问题。规范的可行性缺口补贴或政府付费PPP项目,政府会基于未来提供公共服务的绩效定时向项目公司支付相应费用,由行业主管部门将需要从预算中安排的PPP项目支出责任按照相关政府收支分类科目列入支出预算,而不是当前政府的债务,这也是PPP与BT项目固定回报等变相融资的不同之处。有人会认为PPP项目的运营补贴支付责任类似于向企业订货,供货方提供商品后,订货方还未付款就应该确认为负债,这符合会计上的权责发生制记账原则,确认权责义务关系。但PPP项目的运营补贴实则不然,当政府与社会资本签订《PPP项目合同》时,只是约定了具有排他性地在约定时间提供相应的基础设施和公共服务,此时,社会资本方并未向政府或公众提供任何资产或服务,而仅仅是双方的一纸合约。只有当项目公司提供了相应的基础设施并提供了公共服务时,才能就公共服务作为双方的交易对象,通过用事先约定的绩效标准进行验证公共服务质量,确认政府支付款项的额度。此时,基础设施作为公共服务提供的一项固定资产,而不能切割基础设施和公共服务(若从全生命周期角度去考虑,基础设施不是政府和社会资本的直接交易对象)。在项目公司提供公共服务时,政府方通过纳入预算中的运营补贴资金予以支付。此项交易一旦通过政府付费完成,对于政府而言,就不存在债务问题。


四、PPP财政支出责任并非地方债务的实现条件


  前述提到,规范的PPP操作不会形成地方政府债务,但不规范的PPP操作或过度使用PPP则一定会形成地方政府债务。


  1.政府兜底事项的合同约定。PPP项目执行是基于项目合同的约定,合同约定不仅体现在合法上,还体现在合情合理上,注意,此处提到的合情合理!政府兜底事项的项目并非合情合理,也就是PPP项目是政府双方风险分担,若没有体现风险分担精神,那合同本身就存在严重瑕疵。政府方兜底也就意味着本该由社会资本承担的经营风险事项社会资本并未承担,比如固定回报、名股实债等政府兜底事项,明显就不是基于公共服务交易行为,而是政府融资行为的体现。这会直接形成地方政府债务。


  2.政府担保事项的约定。《预算法》第35条规定,除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。在PPP融资中,政府方或政府方出资代表为项目公司的债务性融资提供担保,或政府投资基金中,政府方作为劣后级提供的担保行为,都会由于政府方在PPP相关合同中的担保约定而形成地方政府债务。


  3.财政承受能力的测算偏误。财政承受能力论证是通过地方政府未来财政收入预测与PPP项目财政支出需求测算,提前预估地方政府的财政支付能力。为确保财政中长期可持续性,《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第9条规定:“财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”。也就是说,在进行财政承受能力论证时,不仅要考虑本项目的财政支出,还要考虑已有政府债务等因素,对于财金〔2015〕21号提到“PPP项目支出责任不得超过当地一般公共预算支出10%”的红线,可能对于高债务风险的地区就不能依此标准。此外,地方政府未来财政支出测算的过度乐观或依据不足,会导致财政承受能力测算超出预期支付能力。当未来需要按照约定进行运营补贴时,若政府方由于财政承受能力论证不足导致政府方无力支付时,则会因PPP项目的财政支付不足而形成地方政府债务。


  4.PPP项目的现金流支撑。PPP项目的所有投资回收需要未来的现金流支持,这种未来现金流的支持也就是项目的造血功能。作为PPP项目,社会资本方通过项目的投资建设和运营服务获取合理收益是必然的,若项目不能有可预见的未来现金流支持,则项目的未来支付会受影响,如没有运营的PPP项目(这里指合同中只涉及项目建设)、无绩效考核的PPP项目、没有经济带动作用的PPP项目等。项目合同中没有运营内容、没有绩效考核内容,无法体现公共服务的交易基础和交易标准,项目的经济功能无法确保;PPP项目本身的现金流多数并不充足,基础设施和服务更多体现在社会收益以及经济带动作用上,如地铁的开通可以带动周边沿线产业的发展等,若项目没有经济带动作用或带动功能不足,如人口数量过低的城市开通轨道交通,其自身及其带动城市的财力增长不足于弥补投资建设运营成本,自然就会在未来支付时,由于政府财政支付能力不足而造成地方债务增加。当然,这里并不涉及地铁开通对已有居民带来的好处,仅仅从财政支付能力角度而言。


  PPP项目的财政支出责任不要纳入政府债务中,最关键的是需要规范PPP操作,通过财政先行模式,对PPP项目的可适性、项目的财政可承受能力、项目的绩效评价、财政资金的投入方式等进行事先评估和/或设计,并不是所有的项目都适合PPP,也不是适合PPP操作的项目政府都有财力支付。PPP作为地方政府投融资方式之一,不能过度使用,也不能束之高阁。通过合理使用PPP模式促进供给侧结构性调整、优化供给结构,盘活地方经济非常有利。

责任编辑:王兴钊

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