登录 个人注册 企业注册 杂志订阅 | 我的需求 | 下载专区 | English
首页 > 专题 > 项目融资 > 国研中心 孟春、财政部 王景森:坚守初心、规范发展,护航PPP事业行稳致远

国研中心 孟春、财政部 王景森:坚守初心、规范发展,护航PPP事业行稳致远

返回>

2018年04月28日    作者:孟春 王景森    来源:微信公众号“道PPP”

A-A+

  《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)正式发布,财政部分类处置核查存在问题的173个示范项目。这是自《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)印发以来,对PPP示范项目的一次集中清理和规范行动,引发了社会各界的广泛关注。与此同时,社会上也出现了一些杂音和误读,误认为这些是推广运用PPP模式的转折信号,对PPP模式的发展心存疑虑,有的甚至误读为PPP模式将要被叫停等等。对此,我们必须从新时代PPP规范高质量发展的视角,深刻领会、正确把握新出台的各项PPP监管政策,并加以认真贯彻落实,推动PPP事业健康可持续发展。


一、下定决心,动态调整规范PPP项目管理库


  经过四年多的推广,PPP工作取得了明显进展,不仅市场环境逐步优化,项目落地不断加快,在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用,而且也促进了政府治理结构的改革。但在PPP事业高速发展的同时,难免出现“泥沙俱下”、“鱼目混珠”等不规范问题。对这些不规范行为,政府与社会资本都有责任:一些地方政府受不正确“政绩观”影响,把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段,过于重视融资对经济增长的拉动,而轻视长效机制的塑造,过于重视短期投资效果,而轻视长期风险防范;一些社会资本注重短期利益而轻视长期运营,通过做大工程利润提前锁定收益,以“小股大债”、“明股实债”等方式盲目加杠杆,难以分担长期风险。这些问题使得PPP模式难以有效发挥积极作用,累积了不少隐性风险,必须下定决心尽快排查清理。很显然清理清退是为了PPP规范发展,而不是叫停PPP。


  党的十九大报告中明确指出,要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。习近平总书记在中央财经委员会第一次会议上也强调,防范化解金融风险,事关国家安全、发展全局、人民财产安全,是实现高质量发展必须跨越的重大关口。推进PPP规范发展工作,对PPP项目管理库排查清理,对PPP示范项目动态调整规范,是落实中央关于防范化解系统性风险一系列决策部署的重要内容。只求速度、不求质量的发展,其结果很可能是“欲速则不达”。只有做真正的、规范的PPP,才能为PPP发展注入持久的动力和活力。以PPP综合信息平台项目库管理为抓手,规范PPP项目运作,动态调整示范项目,排查潜在风险隐患,是非常及时和必要的。对项目库和示范项目的优化调整,有利于实现项目全生命周期的动态管理,积极效应明显:


  第一,本次清查和规范是对入库项目和示范项目运行情况的全面摸底,清查的是项目推进过程中的不规范问题,并根据近期发布的政策,要求相关部门及时整改,纠正偏差。


  第二,清查和规范有利于提高在库项目和示范项目的管理质量,保证入管理库项目可规范推进,示范项目可充分发挥立标杆、树典范的作用。经过清理规范,尽管表面上看PPP的规模可能会萎缩,但如果实施的项目都是比较规范的,对投资人来说反而是一个利好,因为保留下来的PPP项目质量会很好、更容易实现融资。当然这对社会资本方运营能力的要求也会更高。


  第三,及时清理规范也是全面实施绩效管理的应有之义。按效付费机制是PPP模式的核心内容,92号文在入库的标准中明确提出至少30%的建设成本与绩效考核挂钩。这个绩效考核指的不单单是建设期的绩效考核,更主要的是运营期的绩效考核,即项目建设成本至少30%要和运营期的付费绩效考核挂钩。通过强制挂钩绩效考核比例,有利于优化全生命周期一体化管理,落实全面实施绩效管理要求,发挥好PPP模式的正面效用。


  第四,及时将不适宜继续采用PPP模式的项目或长期无实质进展的“僵尸项目”退库,可缓解地方财政支出压力,为更优质的PPP项目入库腾出财政承受能力空间,并充分利用好10%的财政支出空间去拉动当地基础设施投资和公共服务提升,降低不规范的PPP项目可能造成的隐性债务风险。


  第五,清查和规范也有利于督促地方财政部门负起主体责任,及时补充完善入库项目信息,为进一步推进PPP项目信息公开工作做好准备,为做好PPP大数据的收集、管理工作提供良好基础。


二、坚定信心,PPP发展空间依然巨大


  PPP改革作为贯彻全面深化改革的一项具体举措,有利于转变政府职能、鼓励竞争创新,充分释放市场活力,增加发展新动能,促进行政体制、财政体制和投融资体制改革,提高公共服务的供给质量和效益,满足人民群众日益增长的多样化的美好生活需要。这项改革是一项公共服务供给市场化社会化综合性改革,是供给侧结构性改革的一部分,其目的是落实全面依法治国,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,推进国家治理体系和治理能力现代化。因此,党中央、国务院始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革,当前提出的一些政策要求,是对短期内一些错误认识和违规行为的修正,是为了避免“劣币驱逐良币”的去伪存真,让“好人”和“能人”获得应有回报,有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。


  其实,与我国GDP和固定资产投资规模相比,PPP发展的市场空间仍然很大。2017年我国GDP已超82万亿元,固定资产投资超63万亿元,未来几十年随着全面建设社会主义现代化强国的不断推进,在满足人民群众公共服务需求方面空间巨大,PPP大有可为,发展前景依然广阔。


  我们也要看到,刚刚公布的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发〔2018〕3号)提出了七大政策保障,释放出稳步推进PPP的重要信号。这七大政策保障包括强化工作协同合作、建立优先推荐函制度、优化资金投入方式、发挥典型带动作用、拓宽金融支持渠道、建立动态评估调整机制、合理安排旅游用地等,尤其在拓宽金融支持方面,更是明确了四项鼓励措施:鼓励各地设立PPP项目担保基金,带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持;鼓励金融机构在符合当前监管政策的前提下创新PPP金融服务,可纳入开发性、政策性金融支持范畴,优化信贷流程;鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资;鼓励保险资金按照市场化原则,创新运用多种方式参与项目,创新开发适合旅游PPP项目的保险产品。这些保障政策的推进实施,加上54号文提出的强化项目履约监管、切实强化信息公开、加强运行情况监测、接受社会监督、强化示范项目动态管理、开展示范项目定期评估等举措,必将促进PPP事业沿着规范的道路继续发展。


三、坚守初心,推动PPP项目规范实施和顺利落地


  根据92号文的入库和清退出库的标准,结合文旅旅发〔2018〕3号、财金〔2018〕54号等文件的精神,为进一步做好规范的PPP项目,建议从以下几个方面努力:


  一是严格筛选项目。优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作、强化运营管理的公共设施及公共服务项目。对于不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目,应准确界定、严格把关,不能再包装成PPP项目“混淆视听”。


  二是确保公平竞争。政府部门应该对央企民企一视同仁,保障各类市场主体平等参与PPP项目合作,提高项目竞争程度。政府可以参股项目公司,但为保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能,政府不得干预企业日常经营决策,不得违规兜底项目建设运营风险。同时,相关部门要及时披露项目识别论证、政府采购及预算安排等关键信息,所有项目都必须在PPP综合信息平台中显示,加大信息公开力度,加强社会公众监督,确保PPP项目的准公益性。


  三是提升运营能力。PPP项目要以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。但从实际情况看,当前参与PPP项目的多为施工企业,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”,导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。为此,要严格在入库和信息管理方面强化绩效考核,并将运营能力与社会资本的回报强制挂钩,推动形成项目监管与资金安排相衔接的激励制约机制。


  四是严格债务管理。对于借PPP变相举债的项目,地方政府要承担主体责任。各级财政部门要认真履行物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购管理、预算资金管理、政府债务管理等部门职责,对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。同时,要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,对接近或超出10%红线的地区应进行风险预警,避免可能的隐性债务风险。


  五是规范融资行为。融资是PPP模式的重要内容,但发展PPP模式的初心不是单纯地解决融资问题。融资只是手段,绩效才是目的。切勿把手段当作目的,本末倒置。为规范融资行为和解决融资困难,财政部门应依据项目合同约定将财政支出责任纳入地方政府年度预算和中期财政规划,按项目绩效考核结果向社会资本支付对价,保障社会资本获得合理收益,提高项目的可融资性。在参与PPP项目时,金融机构自身也要建立风险识别、评估、监测及控制体系,提高PPP投资专业能力,准确识别和有效控制项目风险。在目前实践中,PPP项目资本金的融资源头绝大部分来自金融机构资管产品募集的资金,在《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发〔2018〕106号)相继出台的背景下,金融机构参与PPP项目的意愿和机会的确大为降低。但这些文件出台的初衷其实是为了防范杠杆过高的风险,推动PPP项目的真股权投资,引导金融服务实体经济。在资管新规中,与PPP项目最密切相关的监管条款主要集中在期限错配、分级、杠杆、嵌套、通道等方面。为解决期限错配问题,社会资本在引入财务投资人或进行项目融资时,应与金融机构事前就融资期限、受益权及退出方式予以明确,并做好再融资的事前安排,或是引入期限结构与PPP项目更匹配的资金,比如,探索引入险资、社保资金等对风险偏好低、期限长但要求现金流长期稳定的项目;为应对单一私募基金产品投资单一项目不能分级的规定,可行的路径是一个私募基金投资多个PPP项目;为满足社会资本方较大的杠杆撬动需求,社会资本方与财务投资人可组建其他类私募投资基金;为规避多层嵌套问题,投资者可以通过私募基金/资管计划直接投资于具体标的资产。


  总之,92号文组织开展的项目库集中清理以及54号文对PPP示范项目的动态规范管理,是对高速奔驰的PPP列车进行的一次全面检修,其目的是让真正的PPP机制释放活力,让PPP项目得到规范实施和顺利落地,实现政府、社会资本和公众的多方共赢。PPP从业者们应该坚守初心,牢牢把握风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向等原则,不折不扣地执行有关规定,坚持做规范的PPP项目,坚定不移地推动公共服务领域供给侧结构性改革,提升运营管理能力,促进公共服务提质增效,共同护航PPP事业行稳致远。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
0
版权声明©
本网站所有内容版权归项目管理评论杂志社及相关权利人(本网站的资料提供者)所有,未经项目管理评论杂志社明确书面许可,任何组织及个人不得复制、转载、摘编本网站的内容,也不得在本网站所属的服务器上做镜像或以其他任何方式进行使用。凡未经许可擅自转载,均视为侵权行为,本网站将依法追究其责任。
热点:ppp    新能源    敏捷   
官方新浪微博
关于我们 - 广告服务 - 联系我们 - 诚聘英才 - 隐私声明 - 杂志订阅 - 在线投稿 - 下载专区 - 网站地图
项目管理评论 版权所有
有意与本刊合作者,请与项目管理评论联系。未经项目管理评论书面授权,请勿转载或建立镜像,否则即为侵权。
合作电话:010-58383379 E-mail:pmr@pmreview.com.cn 京ICP证13028000号-3
PMI, PMP, PMBOK and the PMI logo are registered marks of the Project Management Institute, Inc.

技术支持:原创先锋_北京网站建设