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“PPP项目成本”究竟是什么概念

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2018年04月21日    作者:王军平    来源:项目管理评论网

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  王军平,北京中泽融信管理咨询有限公司咨询总监,中国人民大学PPP研究中心特邀研究员,曾在大型民营企业和国有企业长期从事投资项目管理工作,并拥有数年土地一级开发和园区开发、运营和投资咨询经验。自从事PPP项目咨询工作以来,负责了多个项目的全程咨询工作,并为多家大型企业提供常年投资顾问服务。经济学功底深厚,数家财经媒体特约撰稿人,出版有《谁在绑架中国经济》和《货币的秘密:数量、价格与分配》两部著作。


  财金[2015]21号文尽管是用以指导“财政承受能力论证”的指引性文件,但由于该文对政府付费金额给出了公式化的计算方式,其“指引性作用”事实上已经远超出“财政承受能力论证”目的本身,而成为计算年度运营补贴支出数额的重要依据——即所谓的“两费模式”(可用性付费+运维绩效付费)。且不论合理与否,21号文至少对计费公式中的“年度折现率”和“合理利润率”的确定给出了较为明确的方法或依据,但对公式中的两项重要基数——“项目全部建设成本”和“年度运营成本”——却语焉不详。这导致很多PPP项目实施方案及合同对这两项成本的约定五花八门,大多数实施方案一方面将以可行性研究报告为基础的“总投资”概念视为“项目全部建设成本”,另一方面对“年度运营成本”的确定要么语焉不详要么五花八门。如此会导致两种后果:


  一是在设定项目内部收益率上限的情况下,“折现率”与“合理利润率”成为“调节器”,其水平要么偏高要么偏低。如果按照正常逻辑确定“折现率”与“合理利润率”,最终所测算的政府付费结果又不合理,项目内部收益率水平又不正常。无论哪一种情况,都会影响到各方对PPP项目的决策判断。


  二是项目的“物有所值”评价结果失真,无法反映真实情况。


  有鉴于此,明确财金[2015]21号文中的两个成本概念至关重要,本文为此提出如下意见和看法。


一、关于项目全部建设成本


  (一)性质界定


  财金[2015]21号文中所列公式是作为计算政府年度运营补贴支出数额所用,这就决定了“项目全部建设成本”的性质是“政府付费基数”,而不是通常意义上的“建设成本”或者“总投资”概念。或者说,“项目全部建设成本”必须建立在商业逻辑之上,而不能仅仅基于某项规定而形成。如此,“项目全部建设成本”应当包括三层含义:


  第一, 它是“社会资本方”的支出。鉴于上述理由和PPP项目的逻辑,在PPP模式下,政府所投入的项目资本金部分计入“政府付费基数”对于政府方来讲意义不大,因为政府出资之目的并非为了获得股息或者在多年之后进行清算收回。不仅如此,将政府出资部分计入“政府付费基数”会加大项目合作周期内的财政支出,导致“物有所值”和“财政承受能力”评价结果失真。就政策角度而言,根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第9条和第10条规定,PPP项目中的政府股权出资支出与政府直接付费的运营补贴支出、风险承担支出及配套投入支出是并列关系,即政府股权出资与政府付费是政府投资PPP项目的两种并列途径。因此政府现金形式股权出资也就不能作为PPP项目成本内容而计入“可用性付费计算基数”。


  第二, 它是关联支出概念。项目公司为形成项目资产或“可用性”所发生的全部支出,无论其性质如何,都应当全部计入“项目全部建设成本”。否则“政府付费基数”是不完整的,也是不公平的。比如支出中所包括的增值税进项税额。就本质而言,它既和政府自行投资建设的支出概念在逻辑上没有区别也不应当有区别,也是一些地方政府税务部门将PPP项目资产认定为“金融资产”的逻辑所在。所谓的“关联”是指,支出必须是为形成项目资产或“可用性”。比如,非因政府方原因所造成的工程报废损失,虽然也是支出,但它显然不能计入“项目全部建设成本”。


  第三, 它以会计上的权责发生制为确认基础。在实施过程中,由于进度款支付总是滞后于工程量,“项目全部建设成本”的支出周期总是大于“建设期”。但只要是为形成项目资产或“可用性”,即使实际支出发生在运营期,它仍然属于“项目全部建设成本”的构成部分。


  (二)与政策的联系和区别


  迄今为止,关于项目建设成本规定的国家部委级政策文件主要有以下三种:


  1. 发展改革委


  国家发展改革委和建设部2006年7月发布了修改后的《关于建设项目经济评价工作的若干规定》、《建设项目经济评价方法》和《建设项目经济评价参数》三个文件。《建设项目经济评价方法》中的第2.11项规定:“总投资为建设投资、建设期利息和流动资金之和。”第2.7项对“建设投资”如此规定:“建设投资由工程费用(建筑工程费、设备购置费、安装工程费)、工程建设其他费用和预备费(基本预备费和涨价预备费)组成。”


  在上述构成总投资的三个项目中,建设投资和建设期利息是纯粹的支出概念,但流动资金并非如此,至少其概念并不清晰。那么,建设投资和建设期利息可以作为“项目全部建设成本”的构成内容,但“流动资金”只有在按照权责发生制确认为项目公司为形成项目资产或“可用性”所发生的支出之后,才能计为“项目全部建设成本”。


  2.财政部


  2016年4月26日,财政部令第81号《基本建设财务规则》对“建设成本”做出如下规定:“建设成本是指按照批准的建设内容由项目建设资金安排的各项支出,包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其他投资支出。”2016年7月,财政部又出台了《基本建设项目建设成本管理规定》(财建[2016]504号),对《基本建设财务规则》所规定的四项支出进行了详细说明。


  显而易见,财政部关于基本建设项目建设成本的规定较国家发展改革委的规定进了一大步,尤其是明确了“支出”的性质与概念。毕竟,后者规定旨在项目投资估算所用,而财政部规定是为“确认投资”所用。因此,财政部的计算口径基本符合“政府付费基数”的内在要求,唯一一项例外是《基本建设项目建设成本管理规定》第三条规定:设备的实际成本不包括工程抵扣的增值税进项税额。但是在项目资产形成过程中,增值税进项税额显然也是支出的一部分,理应作为“项目全部建设成本”的一部分。


  3.住建部


  2013年03月21日,住房城乡建设部、财政部颁布《建筑安装工程费用项目组成》(建标[2013]44号),从造价费用组成、费用项目组成、计价程序和参考计算方法四个方面对建筑安装工程费用进行了十分详细的规定。


  不过,住建部文件是基于建筑企业角度确认建安工程费用的规定。如果站在PPP项目公司角度看,它只构成项目支出的一部分,它表现为项目公司开具给建筑安装企业的发票金额,与“项目全部建设成本”并没有直接关系。其作用在于,“项目全部建设成本”中的“建筑安装工程支出”在很大程度上得以标准化。


  上述三个文件的共同特点是,它们都基于会计和财务逻辑。尽管它们不能直接作为“项目全部建设成本”的内容,但可以把它们作为确定“项目全部建设成本”基础内容进行修正。


二、年度运营成本


  和“项目全部建设成本”的性质一样:“年度运营成本”同样是基于商业逻辑的“政府付费基数”。它立足于支出角度和权责发生制而形成,和会计意义上的“运营成本”既有联系也有区别。和“项目全部建设成本”不同的是:它并没有与之相关的“政策性规定”,几乎是一个完全意义上的商业概念。


  (一) 基准值的确定


  第一,在性质上,“年度运营成本”是“维护可用性”所发生的支出,这是其确定的根本依据。既然是“支出”,它就不应当包含“资产摊销或折旧”。何况被摊销的“资产”本身就是“项目全部建设成本”的一部分。因此,“年度运营成本”首先是项目公司的“运营维护支出”。在这一点上,它和政府自行投资建设、运营的项目也不应当有所区别。


  第二,“年度运营成本”是与“维护可用性”相关的支出。项目公司在存续期间所发生的与“维护可用性”无关联的支出,就不能作为“年度运营成本”的构成部分。比如项目公司按照会计准则和会计制度规定列入“营业外支出”的支出事项。


  第三,税金(流转税和所得税)固然是项目公司所发生的支出,但它不是“维护可用性”所发生的支出,也就不能计入“年度运营成本”。更何况,一旦将税金计入之后,“年度运营成本”,不但在数学上会产生无限迭代计算的问题,也可能涉及税收优惠在法律和政策的障碍。


  (二) 基准值的修正


  在PPP项目合作期限超过项目资产寿命周期的情况下,大修或设备重置费用的发生会导致“年度运营成本”在个别年度出现大幅异动。项目公司如购置较大金额的固定资产,也同样会导致类似的情形。这会给财政支出带来压力,也不能反映真实的财政承受能力。因此,如果PPP项目合作期限内存在上述情形,应当采取妥当方式予以处理,以保障财政支出的平滑性。比如在支出之前的年度内平均预提,并将每年的预提金额作为“年度运营成本”处理。当然,如果政府方出于谨慎角度考虑,预提部分可存放于实施机构和项目公司共管账户。


三、“项目成本”的拓展应用问题


  毋庸置疑,任何一项涉及政府付费回报机制的PPP项目,都应当根据其性质和商业逻辑,明确“项目全部建设成本”与“年度运营成本”的确认口径和规则,这样才可能保障政府付费金额的合理性,保障物有所值目标的实现。PPP项目实施方案尤其是要明确“可研总投资”和“项目全部建设成本”两个概念,以保障项目实施的可操作性和效率。


  不过,在实际当中,或许是出于“节省支出”的目的,不少包含工程类内容的PPP项目实施方案将“总投资”或“建安成本下浮率”和“年度运营成本下浮率”作为竞标条件之一,这等于是将二者进行了拓展应用。这种作法表面上会降低政府付费金额,但减少支出并不等于物有所值。原因如下:


  在“项目全部建设成本”中,只有“建安成本”是可管理变量,其他各项成本基本上都属于“转移支出”,比如利息和“工程建设其他费用”。项目公司在建设期间的日常管理费用虽然也是可管理变量,但无论其金额还是占“项目全部建设成本”的比重都可以忽略不计。在此情况下,将“总投资”或“建安成本”的“下浮率”作为竞标条件等于是要求中标社会资本“让利”,这是变相的“低价竞标”,而不是真正意义上“物有所值”。更有甚者,直接将“总投资报价”作为首要竞标条件,这不仅直接将总投资与“项目全部建设成本”划了等号,而且将可研估算结果直接作为未来的“总包固定总价”,后患无穷。“年度运营成本”或下浮率作为竞标条件所导致的问题也是如此,只不过采用“两费模式”的PPP项目运维服务费金额较小,影响不大。


  所以,“项目全部建设成本”与“年度运营成本”的拓展应用务必慎重,至少不能脱离实际,更不能背离“物有所值目标”。现实情况是,数量众多的PPP项目实施方案的可操作性参差不齐,希望本文能够对提升项目实施方案的可操作性有所帮助。

责任编辑:王兴钊

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