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中央财经大学PPP治理研究院 曹富国:PPP良好实践和示范项目的标准——第四批示范项目评审记

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2018年03月05日    作者:曹富国    来源:中央财经大学PPP治理研究院

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  2018年2月6日,第四批示范项目紧跟着立春的脚步发布了!手机瞬间刷屏,春暖的气息也似乎提前到来。


  我是第三次参加财政部PPP示范项目评审工作。作为一个严肃的研究者,我见证了PPP示范项目的发展,也从参与中受益。这一经历也激发了我许多学术上的共鸣与思考。


  然而,这一次评审,有些不同寻常。在这之前,财政部等部委密集出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号)等一系列政策文件。中国PPP似乎进入了一个严冬。这次示范项目评审,注定具有新指标意义。


  这次我被分在了综合开发组。综合开发组的项目包括产业开发区、水环境综合治理、特色小镇、棚户区改造等项目。


  评审的场景虽然已过数月,但仍历历在目。受友人邀请,合着项目发布的时机,略赘数语,以示纪念。


  我就以下几点感受与观点分享给大家!


防风险:PPP事业的一个永恒使命


  这是在防风险的不同寻常的背景下所进行的一次评审。防风险既是本次评审的便宜之策,也是PPP事业的一项永恒使命。


  不当运用PPP可能诱发不审慎的财政支出风险,可能造成系统性的财政风险。这是PPP相对于传统采购方式而言所具有的一个内在特征。鉴于PPP的私人融资特性,PPP的财政风险又会连带引起系统性的金融风险。在政府主体问责性较弱的情况下,这种风险成为现实的可能性很大。地方政府存在竞相发展的动机,并且在政治问责性刚性不足的背景下,很容易诱发投机行为——政绩工程、规避财政承受能力评估,进行虚假的财政承受能力评估,以政府购买服务方式绕开PPP所要求的评估等,都会使PPP这种潜在的风险实际升高或使风险转化为现实。国有企业可能存在着不理性的投资冲动。金融服务所应具有的效率价值和规范价值也没有发挥出来。因此,从政府、国有企业、金融机构等各个方面来控风险,既是PPP政策的应有之义,也有利于PPP行稳致远。


  由此我们就可以理解,控风险就是PPP法律政策和实践应有的命题和一项重中之重的工作。尤其是,在去年全国金融工作会议之后,中央政策部门从财政、金融、中央企业管理的角度打出组合拳,及时防范PPP实践的异化,避免出现大的财政和金融风险。


  在本次示范项目申报和评审中,防风险当然是十分重要的申报和评审指标。首先,PPP参与方必须合格。尤其是地方投融资平台不能作为PPP项目的实施方签署PPP项目合同。未按照要求剥离政府性债务并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司不能作为社会资本方参与PPP项目。其次,项目不得采用建设-移交(BT)方式实施,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。这些要求在评审中都被转化为定性评价指标,一票否决。再者,严把财政承受能力论证关。在项目评审中赋予这一项指标较大的权重,评审专家也审慎评估财政承受能力论证方法和过程的科学性。值得一提的是,本次评审对国务院确定的推广PPP成效明显市县项目有加分政策,即便如此,我所在综合开发组专家们也对这些市县项目的财政承受能力评估方法和过程的科学性给予重点关注。


运营、绩效考核与付费激励:发现“真”PPP的标准


  从政府需求角度看,PPP是相对于传统采购方式而言的一种采购方式的创新,也即以产出标准和运营绩效为基础的风险与付费激励相容的采购机制。“无运营无PPP”是对PPP的基本认识。政府方需要社会资本提供“以运营为核心”的公共服务,而非仅仅是工程建设。但实践中“重建设、轻运营”的倾向仍然十分普遍。寻找和推广“真”PPP就成为示范项目的一项根本使命。因此,中央有关政策规定,“仅涉及工程建设,无运营内容的”项目将不得入库。在示范项目评审中,此类项目也通不过定性评价。


  这是本次示范项目的重点要求。另外,对于实践中大量存在的“无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的”项目,中央政策也进一步提出了做“真”PPP的要求,进一步明确了“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的、项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的”项目不得入库。这些要求在本次示范项目评审中都有具体体现。在定性评审中,对于“仅涉及工程建设,无运营内容的”项目实行一票否决。对于“未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的”项目,也实行一票否决制。同时,这些指标还是定量评价的最为重要的内容,涉及到项目交易结构设计、绩效标准、风险分担、付费机制、项目示范性等诸项重要评审指标,分值可能达到一半以上。可以说,评审专家们在浩如“纸”海的评审材料中所极力寻找的就是项目方案中的这些内容。项目中是否有这些要素以及这些要素的强弱,直接决定了项目作为示范项目的价值。


  在我所在的综合开发组,重建设轻运营的情况也十分普遍。大多数开发区项目不具有运营导向或者运营导向弱;所以,那些以产业运营为导向的少数项目,便能够立即脱颖而出。而特色小镇项目基本上都是建设项目,其入围示范项目的机会很小;另外,由于评审项目中包含了大量的环境治理项目,专家们很容易陷入“绿盲”。因此,如果一个水环境综合治理项目能够在运营绩效考核上有所作为,它一定也会从众多的项目中脱颖而出。


打包的规则:不是所有的打包都叫PPP


  PPP相对于传统采购而言的一个显著特征就是其基于项目全生命周期的项目设计,并且将市场机制打造在项目交易结构之内。这明显地表现在项目相对于传统采购而言所具有“打包”特征上。有许多经济学的文献论证了这种“打包”所具有的规模和范围经济效应,并由此支持了PPP项目的比较物有所值论证。


  然而,虽然PPP相对于传统采购而言,具有典型的“打包”特征,但不是所有的打包项目都叫PPP。如果项目的组成部分没有实质性的关联,并且彼此之间不会产生激发价值的效应,那么项目设计就会出现重大结构性瑕疵。这会直接影响物有所值评价的科学性、激励与风险分担、示范和推广价值等重要评审指标。可以认为,如果项目“打包”出了问题,这个项目基本就被否定了。而综合开发组所评审的项目都十分综合, 项目“打包”不合理的情况也时有所见。


政府的优先事项:永远是你脱颖而出的机会


  同一块土地上生产出来的PPP项目,大致上有同质化的问题。因此,即使是规范性较强的PPP项目,要进入PPP示范项目行列,还需要有鲜明的“亮点”。比如示范项目要符合行业部委的支持方向和政策要求。因此,一项重要的评审标准就是要看项目是否具有行业代表性,符合行业或地区发展方向和重点,具有同行业、同地区推广示范价值;另一项“亮点”与项目模式具有创新性有关,评审项目在合作内容,运作方式,交易结构,技术应用和管理经验等方面是否具有创新点等。


  比如,在其他条件相当的情况下,一个以循环经济为主题的产业园区就比一个传统产业为主题的产业园区具有示范价值;在项目同样较为规范的情况下,一个军民融合产业园区项目就容易脱颖而出。有创新设计思想的项目,不仅会项目示范性上获得优势,而且在实施方案的评审上获得高分。同时,PPP的逻辑也内涵了政府项目的优先性排序,那些放在政府优先议程上的项目,在项目评审中也当然具有优势,比如扶贫项目。另外,政府当期的权宜之策也会在项目评审中获得优势。比如,在推动项目尽快落地的政策背景下,项目进行的深度也是一个重要的评审标准;对存量资产的盘活同样也是一个既定政策。在本次评审中,民营企业中标的项目和国务院确定的推广PPP模式成效明显市县的项目,都获得了加分。


咨询服务的分化:近千万的咨询服务费也叫物有所值


  有时专家们会怀着好奇心打开咨询公司的咨询服务合同“窥视”服务价格。这多少会为紧张而严肃的评审工作带来一丝轻松和快意。但本次评审与往次不同。当有专家打开一家领先公司的咨询合同时,瞬间被电击并尖叫:这简直是绑票,竟然收费七八百万。然后所有专家闻声而动,暂停手上的节奏进行“围观”。


  但当专家们认真地阅读完所涉及的项目后,不得不为项目的精心设计、所投入的工作和产出成果所折服:这近千万的咨询服务费也叫物有所值。由此,中国的PPP项目良好实践又有了新高度和标准。在PPP咨询业整体陷入低价竞争、服务水平参差不齐的大环境下,这份难得的高度和标准,代表了PPP的初心、一份坚持、一种情怀和中国PPP的未来。“专业的人干专业的事”,有了物有所值的专业咨询服务,中国的PPP事业才会有未来。


未来:期待每一个PPP项目都是良好实践和示范


  最近,我国PPP的发展似乎到了一个关键的十字路口。PPP是促进国家治理与发展的一个不可逆的趋势。“示范项目”是实施公共政策的有效工具和抓手。在PPP爆炸性发展的时期,PPP示范项目也是PPP巨轮的压舱石和指南针。示范项目申报和评审都是一个发现和推广PPP良好实践的过程。寻找和推动PPP良好实践仍将是未来PPP工作的重点。然而,第四次评审工作也注定要不寻常。在规范和创新的引领下,中国PPP良好实践将会迎来一个行稳致远的更好的未来。“每一个PPP都是良好实践”是我们共同的所求;“发现和推广PPP良好实践”更是中央财经大学PPP治理研究院的使命。


  本次示范项目的发布,合着春天的节拍,也许预示着中国PPP春天的到来。新的一年有许多历史性事件的回顾以及催人奋进大战略的展望:十九大元年、改革开放40周年、农村承包责任制实施40周年、乡村振兴战略元年。在历史和未来的维度下,PPP良好实践和示范项目的价值和标准又是什么?PPP良好实践和示范项目标准既有客观性,也存在于我们的内心,并取决于我们所秉持的情怀、我们的坚持和求索。这也许是这个伟大的新时代留给我们的时代命题。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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