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以项目管理理念促进PPP项目的落地和发展

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2018年02月10日    作者:秦基胜    来源:微信公众号“PPP知乎”

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  作者简介秦基胜,管理学硕士,现任重庆市城市建设研究中心PPP研究所项目经理。长期从事城市建设研究、PPP咨询及投融资工作,研究领域涉及海绵城市、综合管廊、医疗卫生、市政道路、智慧城市、文化旅游、特色小镇、产业园区等行业,具有丰富的理论研究和实践经验。


  截止2017年2月28日,全国PPP综合信息平台项目库入库项目11784个,入库项目金额高达14.46万亿。尤其是去年财政部第三批国家示范项目公布以来,PPP项目落地速度明显加快。进入2017年,财政部还将组织申报国家第四批示范项目,接下来PPP项目将进入落地高峰期。随着PPP立法的加快,PPP条例已列入国务院2017年立法工作计划,各类社会资本和金融机构参与PPP的热情进一步提高。


  PPP项目落地率在提高,但投资回报率却呈逐步下降的趋势。根据中国政府采购网以及各省政府采购网上的信息,2014年1月1日至2016年8月28日,落地的PPP项目共有913个,中标总金额共1.47万亿元。上述项目中共有245个公布了中标社会资本的投资回报率,2015年至2016年PPP项目的回报率有下滑的趋势,其中2015年平均回报率为7.89%(共57个项目),2016年8月前的平均回报率为7.13%(共184个项目),平均下降约0.7个百分点。


  随着更多的社会资本和金融机构争抢PPP项目,市场竞争将会越来越激烈,同时PPP采购方式越来越透明化,社会资本投资回报率还会继续下滑。同时,随着宽松的货币周期的结束,美国逐步加息,国内资金面收紧,融资利率呈现上升的趋势。在这种情况下,以项目管理理念促进PPP项目的落地和发展非常重要,也非常迫切。


以项目管理意识统筹推进PPP项目全寿命周期的工作


  国家大力推行PPP模式,不仅是投融资模式的创新,更是国家治理方式和治理结构的转变。与传统建设模式相比,PPP模式注重融资、投资、建设、运营、维护、移交等全过程,简言之就是“投融建运维一体”,通盘考虑,提高资金使用效率,降低全寿命周期成本。由于PPP项目是全寿命周期考虑,更需要具有项目管理意识,不仅要传统意义上的建设过程中的项目管理,更需要从头到尾都贯彻项目管理理念,树立全局观和大局观,既要保证质量和安全,还要考虑盈利。


  所谓项目管理,就是项目的管理者,在有限的资源约束下,运用系统的观点、方法和理论,对项目涉及的全部工作进行有效地管理。即从项目的投资决策开始到项目结束的全过程进行计划、组织、指挥、协调、控制和评价,以实现项目的目标。对于PPP项目,从跟踪PPP项目开始,就要考虑项目的投入产出问题,就要考虑项目的建设难度和运营方式。对于每一个PPP从业人员而言,都需要具备这种项目管理意识,提前预测风险,提前防范风险,做好财务分析,做好合同管理,做好技术分析,减少后期难度,减少后期纠纷,提高效率与效果。


以PPP项目管理人才实现预期的投融资目标


  PPP项目的发展需要大量的PPP人才,更需要大量的PPP项目管理人才。一方面,参与PPP项目的公司领导需要具有项目管理意识,站在战略大局的角度考虑项目的投资必要性和可行性,并提前整合项目相关资源;另一方面,需要培养一批既懂工程技术、项目管理又懂财务、法律、经济、金融、投资、税务、行业还懂公司管理、项目运营、项目维护、项目移交的高端复合型人才,让他们从PPP项目投资决策阶段就参与起来,并提出宝贵的意见和建议。同时,参与PPP项目前期跟踪和对接的人员也需要具有项目管理意识,甚至还应该具备一定的项目管理能力,在前期过程中就能够清晰知道后期建设和运营维护的难度以及具体操作方式,这样前期才能形成项目投资策略。


  PPP项目公司成立后要形成公司组织管理架构,由总经理负责推进各项工作,这时的总经理既是PPP项目公司总经理,其实也是项目总经理。与传统模式不同,PPP项目总经理的要求很高,既要熟悉工程技术、项目管理的工作,又要具备财务、法律、经济、金融、投资、税务、行业等各专业知识,还要通晓融资、投资、建设、运营、维护、移交等全过程的工作;不仅要项目管得好,按时保质完成项目建设和运营,还要保证项目获得合理回报,实现预期的投融资目标。一个好的PPP项目总经理,可以把盈利一般的项目变成非常盈利;一个不好的PPP项目总经理,有可能把本来盈利的项目做得利润微薄甚至亏损。


以项目管理手段完成PPP项目的建设


  在项目建设期,主要任务是完成项目的建设,同时控制项目的投资。与传统模式类似,PPP项目建设也要注重质量和安全,建设过程中也会发生设计变更和工程签证。所不同的是,PPP项目比较灵活,有的与投资估算挂钩,有的与初设概算挂钩,有的与预算财评价挂钩,有的与竣工结算价挂钩,甚至有的与投资额脱钩,不同的方式其应对策略也不一样。通过不同的交易结构设计,会产生完全不同的效果,有的会促使社会资本方千方百计降低投资额,有的会促使社会资本方千方百计增加投资额。


  作为PPP项目总经理,首先要熟悉采购文件和响应文件以及签订的PPP项目合同,根据这些制定项目进度计划和项目管理方案,同时制定各种应急情况的应急预案。再比如,有的限定了建设期限,延迟了有处罚;有的没有限定建设期限,若因政府方原因对应顺延。又比如,建设期贷款利息的计算方式和处理方式,合理安排资金支出可以减少建设期贷款利息,有的是约定建设期贷款利息按实际发生计算,有的是约定建设期贷款利息按融资协议计算,不同的方式差异很大。所以,在建设期,PPP项目管理也是大项目管理的概念。这对PPP项目总经理的要求很高,同时也是对传统项目管理的升华。


以项目管理思想提高PPP项目的运营维护效率


  PPP项目分为公益性项目、准经营性项目和经营性项目。根据目前的趋势,公益性项目将会越来越少,准经营性项目和经营性项目将会越来越多。凡是准经营性项目和经营性项目,都必然有运营维护的内容,尤其经营性项目,由于社会资本方的投资及合理回报是通过使用者付费收回的,一旦项目经营不好或者经营收入远远未达预期,则意味着投资回报的大幅缩水,弄不好甚至有亏损的风险。这一方面要靠风险规避机制、收入调价机制和合同管理等,另一方面也要靠项目总经理的精细化项目管理。


  作为PPP项目总经理,要根据现代企业制度和行业特点进行经营管理,以项目管理思想做好运营和维护,通过管理出效率。根据项目运营特点,要千方百计增加运营收入,降低维护成本,提高项目服务质量和满意度,满足绩效考核的要求。同时,要做好与政府方的对接,若有政府补贴,要及时申请政府补贴。根据PPP项目投资的初衷,按照预期取得收入并降低成本,按照融资协议还本付息,按时回收投资及合理回报。只有提高PPP项目的运营维护效率,才能变现投资及合理回报,才能达到合作共赢的目的。


以项目管理思维提升PPP项目的实操水平


  目前,对PPP项目的认识有两个极端:一是认为做PPP项目很简单,谁可以做,PPP实施方案和PPP项目合同可以随便做,政府方认为PPP项目融资成本比传统模式高,社会资本方认为PPP项目投资回报率偏低;二是认为PPP项目操作流程很复杂,什么项目都可以采用PPP模式,PPP模式是灵丹妙药。PPP也是近几年才大量兴起,很多还在前期阶段,缺乏全过程的实践经验。


  随着PPP项目的落地,将以项目管理思维提升PPP项目的实操水平。尤其是待很多已建成的PPP项目进入运营期以后,实践经验将会更为丰富。通过大量的实践,总结经验和教训,反过来指导PPP前期工作。目前社会资本方是大型施工单位和金融机构的联合体,未来将会逐步加入运营的单位,通过投资、建设、运营三位一体,真正推动我国PPP项目的大发展。


  可见,PPP项目管理是一个崭新的课题。PPP项目管理包括的内容很多,都需要深入研究并付诸实践。只有具备各方面的综合能力和综合素质,并有机串联起来,才能充分发挥PPP项目管理的作用,产生良好的经济效益和社会效益。不仅是社会资本方,政府方和咨询方也需要有项目管理的意识和思想。PPP项目是一项复杂的系统工程,希望各方共同努力,创造有利于PPP项目落地和发展的良好环境,同时以项目管理思想和理念促进PPP项目落地和发展,走出一条具有中国特色的PPP可持续发展之路!

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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