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当前PPP会计核算的有关问题

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2018年02月01日    作者:桑国权    来源:项目管理评论网

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  桑国权,北京思泰工程咨询有限公司副总裁、北京百瑞律所PPP咨询首席财务顾问,立项中联(特殊普通)会计师事务所审计师。会计学硕士、 注册会计师、国际内审师、高级会计师、基金、期货、证券从业资格。


一、PPP会计核算的涵义


  从会计信息论角度看, PPP会计核算涵义可以表述为:运用会计语言记录PPP项目的投融资、运营、收益、分配等经济活动过程,反映PPP项目运行的财务状况、经营成果和现金流量等,为项目相关方了解PPP项目运行情况、进行有关决策提供会计核算信息。


二、PPP会计核算的作用


  归集项目建设成本,反映项目运营情况,为项目竣工决算、绩效考核、政府付费提供财务数据;为银行等融投资机构评估项目风险与投资价值提供会计信息;为内部财务分析,优化管理,降费增效提供核算信息;为项目审计和税务征管等提供基础数据。


三、PPP会计信息质量及其影响因素


  PPP会计信息质量主要是指用来记录与反映PPP项目投融资、建设、运营和移交等过程及结果的会计信息的真实性、准确性、及时性、可比性、相关性等。


  由于PPP项目本身的复杂性特殊性,国内有关PPP模式会计核算规则《企业会计准则解释第2号》以BOT模式为例,表述过于简略,导致我国PPP会计实务中在科目设置、核算口径、收入确认方式和成本费用分摊等方面缺乏统一规则与标准,存在不同的做法,各说各话,影响了PPP项目会计信息质量,从而进一步影响对PPP项目运行质量、风险、绩效和价值等方面的监控、管理、判断和相关决策。


  1.PPP项目本身的复杂性导致会计核算要真实记录反映PPP项目运作情况并非易事


  PPP项目的复杂性表现在:合作主体是政府与社会资本方,合作领域为基础设施和公共服务,投资额大,建设运营时间长,行业领域众多,项目设计、建设、筹资、投资、运营和收益分配方式等方式多样,利益影响方不仅包括直接参与项目政府、社会资本、施工单位和融资机构,更因为涉及民生等公共产品与服务从而影响面更大,项目价格和收益需要限定在合理范围内。项目的识别、准备、采购、执行和移交等要经过严谨的论证、严格的监督和合理考核等。


  2.国内PPP核算准则及理论研究现状对PPP会计实务的影响


  目前国内PPP会计核算准则只有2008年颁布的解释层面的《企业会计准则解释第2号》(以下简称“准则解释第2号”),针对的只是BOT模式,TOT、ROT、BOOT、BOO、DBFO、O&M等模式尚未覆盖,且过于简略,在建造模式、金融资产确认口径、确认时点、建设期利息处理、政府付费(包括缺口性补助模式)性质与项目收入确认等方面没有详细规定,因而对PPP会计核算实务的指导作用还不够广泛深入。


  另外,财政部政府和社会资本合作中心于2014年12月和2015年12月分别编制出版的《政府与社会资本方合作项目会计核算案例》(以下简称“PPP核算案例”)和《PPP项目会计核算方法探讨》(以下简称“PPP核算方法探讨”)两本书,算是对PPP核算有关案例和基本问题进行示例和探讨,但还不是强制性的准则,因此,对PPP会计实务的统一规范与强制性作用也有限。


  且解释第2号和核算案例颁布或编制在营改增之前,缺少了对PPP建设、运营等环节中涉及到的增值税核算处理方面的规定和示例。


  国内有关专家学者或PPP一线从业者对PPP会计核算也进行了有益探讨,然大多引用或局限于既有准则,对准则本身规定的金融资产与无形资产模式是否契合中国PPP模式特点,反映PPP业务实际情况等方面,探究不多。一些文章书籍对建造资产成本归集科目设置、金融资产口径、金融资产结转时点、政府付费是全额确认项目收入还是只确认其中融资性的利息收入、资产如何摊销等方面要么没有涉及,要么论述较少,要么处理方式多样,甚或前后矛盾,也缺少一个完整的实操案例从发起、识别、准备、采购、执行等全过程来说明PPP会计核算和税务处理,说明会计核算与财务测算的关系及可能存在的财务操作风险等。


  3.《国际财务报告解释公告第12号》


  虽然《国际财务报告解释公告第12号》的内容较多,规定较为详细,但是,中国PPP面临的财税体制、投融资环境和央企国企占PPP项目绝大比重情况,与《国际财务报告解释公告第12号》适用的环境、合作主体等方面存在较大不同,因此,也未必可以完全照搬照抄。然而,对比中国《企业会计准则解释第2号》与《国际财务报告解释公告第12号》,在主要内容上基本一致。


四、对BOT模式下金融资产与无形资产核算方式合理性的浅析


  这里所谓合理性是指PPP金融资产和无形资产核算模式是否能够真实合理地反映PPP项目的政府付费性质、业务规模等。


  1.金融资产模式可能降低了项目公司主营业务收入规模和企业估值


  在纯政府付费的PPP项目中,由于金融资产核算模式下由于将政府付费一部分作为金融资产本金收回,另一部分作为“财务费用-利息收入”,而不是将政府付费看成项目公司给政府提供服务所获得对价收入,因而,项目公司账面和报表反映的“主营业务收入”被降低了。在一些公路等项目中,因为运维主要是日常道路的维修养护等,运营成本比建设成本少很多,所以,即便是将运维绩效付费(=(运营成本*(1+合理利润率)))全部确认为“主营业务收入”,项目公司主营收入也很低。如果将政府付费看做是项目公司提供服务获得对价,则政府付费即可全部确认为收入。因此,两相对比,金融资产模式大大降低了项目公司主营业务收入规模。


  这对于追求收入规模的社会资本方来说,金融资产模式显然不符合其对合并收入的期望,影响同业营收排名。当前一部分上市公司参与了不少政府付费类PPP项目,按照金融资产模式核算,势必影响其合并后主营业务收入规模,进而可能影响市场对社会资本方的企业估值与投资。


  2.金融资产核算模式影响了政府负债水平


  “长期应收款”本身作为金融资产反映的是项目公司的一项债权,根据《企业会计准则解释第2号》,金融资产核算的是,根据PPP合同,在基础设施建造完成后的一段时间内,项目公司具有无条件自合同授予方(政府)获得可确定金额的货币资金或其他金融资产。因此,将基础设施建造和结转科目设置为“长期应收款”,记录与反映的是PPP项目公司对政府的一项长期债权;从“财务费用-利息收入”核算处理看,此项债权就是对政府的贷款。


  从融资成本角度看,社会资本因为资信能力一般弱于政府,因此,项目融资成本也会比政府自己直接进行项目融资的成本要高,而较高的融资成本也必将转嫁给政府付费,从而也增加了政府的债务水平(PPP模式只是在时间上对财政压力和债务有所缓解)。此外项目公司还有运营盈利需求,这也需要政府予以支付,从而也增加了政府的债务负担。


  3.金融资产核算模式模糊了项目公司所处不同行业的属性差别和服务类型差异


  金融资产模式按照利息收入核算项目公司收益,实际上是将项目公司服务当成给政府提供贷款服务,这就将公路、垃圾焚烧、污水处理、管廊、高铁、医疗、学校等不同行业和不同的PPP项目服务,千篇一律为同一服务:贷款服务。这种处理显然模糊了PPP项目的行业属性差异和服务类型差异,既如此,运营绩效考核应该按照贷款服务来设置还是按照行业类别和运营内容来设置呢?


  4.金融资产入账口径如何确定


  实务中存在两种处理核算口径,一种是按照建设投资成本(混合模式下为金融资产分摊的成本)入账,另一种是包括了未实现融资收益。对于合作期15年,全投资内部收益率在6.5%左右的纯政府付费项目,两种模式下的资产规模相差大概在70%左右。应该以哪种口径入账更为合理,还需要进行探究或根据未来出台的PPP相关会计准则予以确定。


  5.金融资产模式影响企业资产摊销的方式


  按照解释第二号和核算案例,金融资产在收到政府付费时直接冲减本金,而不是通过成本费用方式进行摊销,而实务中更多地是按照费用方式进行摊销,显然二者处理方式不同,对项目公司成本费用数额影响也不同。


  当然,实务中有将建造资产当成固定资产计提折旧方式进行摊销的处理,也不恰当,毕竟BOT模式下基础设施资产所有权属于国家,而不属于项目公司。


  6.金融资产核算模式下增值税处理差异


  金融资产模式按照贷款服务计缴增值税,而实务中很多地方税务则是要求按照政府付费全额和项目所属行业的税率来计征增值税,当然也有的地方不交增值税,显然二者纳税基数和税率上都不同,影响了项目公司税负,也影响着地方财税收入和财政承受能力。


  7.混合模式下区分金融资产与无形资产的合理性分析


  混合模式即缺口性补助模式下,项目公司的收益一部分直接来自于使用者付费,另一部分来自政府付费,但二者实际上是同一资产提供的同一服务,应该确认为同一科目进行核算可能更为合理,然而,准则却将其分别确认为金融资产和无形资产。同时,这种处理方式还造成了计算和核算更加复杂繁琐,降低工作效率。


  8.BOT模式下缺少政府会计准则对项目基础设施资产进行核算


  BOT模式下政府拥有项目基础设施资产所有权,因此,政府方需要对项目基础设施资产进行核算。根据《政府会计准则第3号——固定资产》第三条“ 公共基础设施、政府储备物资、保障性住房、自然资源资产等,适用其他相关政府会计准则”,可见,政府对于获得项目基础设施资产不能作为政府“固定资产”进行核算。然而,因为没有出台其他相关政府会计准则,导致PPP项目基础设施资产尚不能入账,从而成为了孤儿资产。


  另外,金融资产模式下,政府在获得项目基础设施资产的同时,承担着对项目公司无条件支付确定金额的货币资产或其他金融资产的义务。虽然可能因为考核造成的政府付费具有一定的波动性,但准则解释,这构不成支付金额的确定性,从而可以将这种支付义务确认为一项政府债务。因为政府会计准则对这一块规定还是空白,因此,政府方暂时也无法进行账务处理。


  无形资产模式下,政府以授予项目公司特许经营权方式获得项目基础设施资产,那如何计量基础设施资产价值呢,是按照取得基础设施所付出的特许权价值作为基础设施资产的成本,还是按照基础设施建造成本进行确认,目前也无准则规定。


五、其他需要探讨的核算内容


  (1)政府付费如何定性,政府付费与政府补助的区别,与不征税收入的区别,分别怎样纳税和账务处理,需要进行区分与探析。


  (2)移交核算。移交分为期满移交和提前移交两种方式,每种方式又分为资产和股权移交,是否有偿移交还是无偿移交等,不同的移交方式账务处理也存在较大差异,对项目公司以及社会资本方的损益都有不同影响。


  (3)基金、信托、资管计划、ABS对PPP项目公司投融资有不同的影响,从而账务处理方式也不相同。


  (4)大中修费用核算:是按照权责发生制还是收付实现制进行核算,需要根据项目情况予以确定。


  六、建议国家层面尽快组织财务专家、学者和实务操作者进行探讨,尽快出台PPP模式会计核算准则、指南和解释等,统一标准,以提高PPP会计信息质量,为有关决策提供有力的会计信息支持。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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