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关于中国PPP若干问题的思考与建议

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2018年01月25日    作者:李军    来源:项目管理评论网

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  李军,任职于北京华智博宇咨询有限公司,长期从事项目财务与经济评价及相关培训,参加编制国家《建设项目经济评价方法与参数》1、2、3版。


  自政府鼓励开展PPP至今已有三年多,及时总结经验教训,进行必要调整完善,对于中国PPP规范有序长远发展十分必要。


  以下是个人对中国PPP若干问题的思考和建议,其中部分内容与政府现行有关规定、国内实际流行做法以及“公认”的规则不一致,在此抛砖引玉,文责自负。


一、 思考路径


  1. 实事求是(而非按已有的规定、行业习惯、人们认为、领导意见、国外资料等)。


  2.针对问题(原有模式存在的主要问题:1)效率低;2)垄断;3)政府资金短缺;4)政府补贴高、负担重;5)公共服务欠账、发展慢等;6)不公平;7)易于产生腐败(不透明、缺乏社会监督)。


  3.对照问题找原因、出对策。对策要正确合理、实际可行,要能解决问题和改善问题办法,而不是制造和派生出更多难以解决、甚至不能自圆其说的新问题。


  4.采用PPP的本质原因是政府履责自身能力不够。需要政府做的事情太多、而政府能够使用的资源太少。缺资金、缺运营管理经验、缺人才;另外:传统模式在项目机会上不公平、不透明。希望PPP能够在解决上述问题方面起到积极作用。


  5.主要目标:1)解决效率不高问题;2)解决资金不足问题;3)解决不公平问题。


  6.对照目标看结果:1)多大程度上实现了预期目标?2)多大范围内实现了预期目标?3)以什么代价实现的预期目标?4)是否还有更好的办法?(效率更高、质量更好、代价更低、时间更短等);5)难点何在?6)如何PPP附加成本降低?


  7.从本质上认识PPP与传统模式的不同之处,找出必有差异,权衡优缺点。


  8.设法降低PPP 模式项目筹备与运作难度和附加成本(包括人力、资金、时间、工作流程等)。


二、中国PPP需要正本清源、拨乱反正


  1.明确在PPP的第2个P中:社会资本方应该限定为非国有企业和非国有控股企业。


  2.明确在PPP的第1个P中:如果PPP项目需要,国有企业和国有控股企业可以进入第1个P代表政府方,但需要经过公开招标选择合适担任未来PPP项目公司中政府方代表的国有企业单位和国有控股企业,而不是目前一般由政府指定一个国企。


  3.明确在PPP合作各方的选择中:施工建设能力不是必要条件。如果可能,尽量不要


  主营施工的单位作为PPP项目的长期(含运营)投资方。但同时,PPP项目筹备阶段需要聘请熟悉施工的专业人员作为政府方和社会方的咨询顾问,参与PPP项目筹备和有关建设投资估算与施工准备工作。全国施工力量和能力足够满足通过市场公开招标公开竞争,确定合格项目施工单位的需要。目前的人为捆绑造成PPP模式项目的附加成本上升、前期时间拉长、效率下降、内耗加剧、磨合困难、后期矛盾突出、派生问题众多等(撤资退股、投资返还、名股实债等问题主要是人为捆绑承担项目施工建设的单位作为PPP模式项目的长期合作方所造成的)。


  4.明确在PPP领域不能泛泛提国有资产保值增值。对于PPP模式项目要区别不同情况、具体分析。对于在PPP项目中作为政府方的国有企业和国有控股企业,视项目产出价格市场化的程度,采用不同考核办法。当项目产出价格无法正常回收投资时,要求其做到国有资产保值增值,没有任何实际意义,反而会增加政府负担。对于基础设施类PPP模式项目特别是投资巨大的项目,如轨道交通项目洞体部分的投资,如何实现保值增值?有必要吗?应该合理允许部分投资(主要指政府投资)不参与分配或无回报、不回收(即不计折旧摊销)、不作为确定价格时的构成考虑因素(即价格确定基于的总成本中减少或完全不计折旧摊销)(可参见国家发改委文件:油气长输管线价格管理办法)。


  5.当项目产出价格无法正常回收投资时,政府应该对PPP模式项目中的社会投资方做有条件的必要承诺。因为项目设立、产出价格、能否保本经营或停业、项目需求等都不是项目公司能够左右的。政府有诚意需要社会投资方的合作,就应该给出合理可行的合作条件,当政府方和社会各自的要求和条件相互吻合时,PPP的第3个P成立。


  6.对项目产出由政府定价且长时期内价格不可能到位的PPP项目,承诺给予PPP模式项目的社会投资方合理回报(通过项目公司实现)是政府义不容辞的责任。但不是无条件承诺,而是严格、合理、可行、可控的有条件承诺。(注:如果PPP项目无利可图(即合理回报),社会资本为什么要进来?这是常识问题,不是理论问题,无需争论。)


  对于项目产出价格完全市场化决定的项目,除了特定需要政府授权建设运营的项目外,政府一般无须干预,只是监管,不存在政府承诺回报问题。


  7.不能把一定水平的合理回报都视为固定回报。固定回报比如国债利息,到期必须足额还本付息。但是PPP项目中不存在这种回报。PPP项目中的政府承诺回报是建立在项目公司依照PPP合同,按质按量完成好项目建设和运营前提下,经过收入成本核算、绩效考核(奖惩)、政府审计等都符合要求的条件下,才可以实现的。如果运营出现问题,应该从计算的合理回报中扣除后再支付,真正实现政府要求的回报与实际经营绩效挂钩。


  8.要充分理解为什么政府承诺回报只能是一定水平的回报。为什么不可以更高些?为什么不可以更低些?(综合考虑项目的优先序、项目产出价格市场化程度、项目合作期长短、项目社会投资方合理回报水平、项目结构参数等)


  9.再也不要在PPP模式项目中泛泛提同股同权。对于在PPP合作期间,项目产出价格长期无法实现价格到位的项目、对于确实需要政府补贴的项目,政府方在项目需要补贴情况下,应该放弃分配。政府给予的补贴:一是满足项目可行性需要,弥补项目现金流短缺,保证项目可以继续正常运营;二是满足项目社会投资方合理回报要求,通过项目公司实现,解决当项目公司无法再采取其他方式筹措资金以支撑项目社会投资方合理回报时的问题。当项目价格可以覆盖总成本、可以正常利润分配情况下,政府方再参与按股分配。


  10.各种用于PPP模式项目的金融手段,无论如何包装,本质要看是否降低了PPP模式项目的资金成本和没有增加政府负担。因为“糖果”就那么大,包装越多越贵。


三、建议


  国家建设是长期任务,不是短期行为,特别是基础设施类项目,应该从长计议。


  1.PPP特别需要系统思维、认真规划、协调行动、形成合力。(特指投资、规划、财政、税收、价格等政府部门和金融机构)


  2.列入PPP模式项目的前提条件应该明确具体,政府职责应该清晰,对所涉及的领域、区域、具体项目应该分类识别和采取相应管理办法,不能一刀切。


  3.政府应该严格区分雪中送炭与锦上添花(政府职责主要是雪中送炭)。


  4.政府对于PPP模式项目应该有长远规划、按各地实际的项目优先顺序、合理预期、量力而为、分步实施。


  5.应该依据服务区域内人民大众对项目所提供的公共设施与公共服务的依存和需求强度(而不是政府个别领导人认为的重要程度)、依据当地项目优先序、依据服务区域内人民大众对项目所提供设施与服务的支付意愿与能力、依据政府对项目产出价格管制的强度(或者价格决定的市场化程度)、依据政府和政府财政可用于PPP模式项目的资源能力、依据当地经济发展水平、依据政府最期望从具体PPP模式项目中所获得效益(政府目标)等主要因素,采取不同的合作内容、方式、条件包括对社会投资人合理回报水平限制值(这是政府方面开出的PPP模式项目合作的重要条件之一)。


  6.加紧做好PPP所需的各项基础工作,制定、修改和完善规章制度、标准规范、各主要类型项目成本费用构成、各主要类型项目收入成本核算办法、各主要类型项目绩效考核办法、项目可行性缺口计算方法、项目社会投资人(方)合理回报计算方法、项目物有所值评价方法、财政承受能力评价方法(注:目前的财承评价仅是在前期特定时点的短期初步判断。无法判定区域内长时期滚动项目群的政府支出责任)、政府补贴管理办法等。


  7.通过广泛借力、提高和增强政府有关部门的施政能力。


  8.法规政策环境应该为PPP规范有序发展创造条件,应该正确严谨可行,而不是相反。


  9.把PPP模式项目中的好方法(如信息公开)应用到非PPP模式的政府投资项目中。


  10.政府部门应该依法履行职责、承担应有义务、合理负担债务、兑现所做承诺。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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