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PPP,你怎么才能走得更远

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2018年01月23日    作者:高小杰    来源:项目管理评论网

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  高小杰,江苏中南建设集团上海投资发展有限公司运营中心副经理,负责投资公司各项目公司整体的成本管控,运营管控和风险管控,目前在管项目二十余个。


  2017年对PPP市场注定是不平凡的一年,2017年针对PPP项目中央出台了多项管理制度,特别是后续的50号文、82号等对PPP的规范要求更要明显,笔者个人认为其最具里程碑节点的是11月10日出台的92号文,其虽然大部分内容虽然是对前序制度的总结及强调,但却进一步表明政府整治PPP市场的决心。


  近期各地政府已经进入的PPP的92号文核查的高峰期,本次的大检查虽然仅仅是合规性检查,但笔者认为这是政府“诚信履约”的一个检验,因为其对项目应当做分批对待,特别是“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任”一条的处理方式着实关键,日前在网上非常火的银行禁止对PPP放贷,我想一部分原因也是出于政府的“诚信履约”问题。PPP如何才能走的更远,如何去保障PPP的可持续性,笔者从以下几个方面提出自身想法。


首先是方向,方向决定了PPP模式的路到底有多长


  笔者认为PPP模式是中国进行经济结构转型过程中城市化运动的载体,城市化运动主要分为城市扩张运动和城市更新运动两类。我国政府引入PPP的目的更多的是通过该模式引入社会资本参与公共设施的建设,降低政府负债水平,同时提高社会资源配置效率,为我国经济发展提供良好的基础环境。


  纵观我国的PPP市场搞得如火如荼,无论大城小城都在搞PPP,而这场浩大的城市运动到底是对是错,是否冒进了,笔者无法给出答案,但笔者根据一些数据做了一些分析,本项数据借鉴清华大学副教授龙瀛关于“收缩城市”的一些研究数据,以龙瀛副教授2000-2010年的数据研究表明,十年间,在我国六百多个城市当中有180个城市人口在减少的,具体如图1。数据有些遥远,为了印证该趋势仍在持续发生,笔者梳理了2010年-2016年人口普查数据,具体如表1,从表中可以发现我国2016年的城镇化率已经到达57.35%,超过了世界平均平均水平,然而我国的劳动力人口比例却在逐年降低,老龄化人口与新增人口基本持平,同时,笔者研究了关于经济增长与人口之间的关系发现,2016劳动年龄人口比2011 减少了1796万人(以五年一个累计),假定五年中平均失业率为5%,因经济主力人口减少损失的消费需求为5219亿元,占2016年居民消费总额的2.15%,2016年国内生产总值损失规模达1.62万亿元,为当年GDP的2.17个百分点,从该项数据可以发现,我国的消费需求与经济增长与我国人口的缩减有强正相关性(有兴趣的读者可以阅读《再论生育管制与国民经济的因果影响关系》论文,截止到目前我国未来的人口政策如何变动尚未明朗,城市是扩张还是收缩尚存变数。


图1 人口流失城市分布图

 


表1 人口统计表

  注:1981年及以前人口数据为户籍统计数;1982、1990、2000、2010年数据为当年人口普查数据推算数;其余年份数据为年度人口抽样调查推算数据。总人口和按性别分人口中包括现役军人,按城乡分人口中现役军人计入城镇人口。

  数据来源:国家统计局


  根据上述数据分析总结,笔者认为PPP在“城市化运动”过程中应用上应当充分根据地区城市的人口增长水平、经济分类水平进行分析调研从而分类处理,对人口密度增加及十大中心城市的城市群做扩张运动,即重点以PPP模式推进新城区(产业园区或特色小镇)建设同时选择推进城市化更新运动,而在人口密度降低的“收缩城市”则应当避免盲目推进城市的扩张,避免形成“鬼城”效应,造成城市资源的浪费,而是重点用PPP模式推进收缩城市的城市更新。


其次是诚信履约,诚信履约是推动PPP的核心动能


  PPP的可持续性的前提是双方的诚信履约,在长达10年-30年的合作过程中,如果人类的婚姻,在合作期间需要的是双方彼此的诚信,项目公司融资是最明显的体现,国内大部分PPP项目的融资是依托在项目未来可预期的现金流,其背后隐含的便是项目公司股东强大的诚信能力,而我国国内企业的诚信系统已经相对健全,而政府的诚信体系及公务员信用体系尚需加强,虽然李总理在多次会议上要求各级政府官员决不能“新官不理旧账”,但整体而言目前的法律环境对社会资本方依旧劣势,笔者认为资产证券化市场的火热与PPP融资市场的冷清的鲜明对比是对该问题的最好印证。


  2017年国内资产证券化市场应收账款ABS占比高达25%(笔者认为PPP资产证券化实质为应收账款ABS),而在今年年初各大银行却开始收紧对PPP的融资放贷,两者形成了鲜明对比,笔者认为这隐含着银行对政府信用的存疑,因此政府信用体系及公务员信用体系的法制化公开化迫在眉睫。



图2 企业ABS类型占比分析图


最后是放权,权力释放的大小决定了社会资本方管理深度及利润环境


  本处所讲的放权是指政府介入PPP阶段的深度,PPP的关键点是引入社会资本方,而追求利润是一个社会企业的天性,追求利润最大化就要求社会资本必须设计出一套从前期可研到后期运营全周期的成本管理体系。而目前对于PPP项目大多数地方政府的观点认为其依旧是一个总包项目换了模式,其政府介入较深,部分项目甚至会在项目选定中标人的同时完成了施工图设计,虽然项目在中标后可以顺利开工建设及运营,但其阻碍了社会资本方的全生命周期的优化管理带来,从而造成目前多数PPP项目以施工利润为准,从而形成了现在PPP市场的悲伤曲线图,而非万喜的微笑曲线图(图3),究其原因主要为政府放权不足及社会资本的管理经验不足。针对该问题笔者主要从西宁市海湖体育中心的运营维护费用做一个初步分析以作证该问题。


  西宁市海湖体育中心,按照总体规划要求,分为“一场两馆”,包括一座4万席的主体育场、一座7500席的综合体育馆、一座1500席的游泳馆及附属设施。项目占地367亩,总建筑面积为18.8万平方米,总投资14.16亿元,通过西宁市人民政府网站可以查出,2015年其免费开放情况如下。


  (1)开放项目:综合体育馆开放项目为羽毛球、乒乓球、蹦床,羽毛球场地为15块,乒乓球场地20个,蹦床为6个。游泳馆开放项目游泳,共有游泳池4个,冬季开放训练池与戏水池,夏季增加开放比赛池与跳水池。体育场开放项目足球、篮球、网球、健身跑,足球场地有场地有2块,篮球场地4块,网球场地2块、标准400米跑道一条。


  (2)开放时间:周一至周五:10:00-21:00;双休日及国家法定假日:09:00-21:00。


  (3)维护资金明细:税金支出22.54万元,场馆改造支出167.1万元,群体赛事支出25.56万元,能源消耗支出159.2万元,场馆维护保养支出11.15万元,场馆维修检测支出9.12万元,物料消耗支出44.58万元,合计支出共计439.25元。


  我们暂将其费用划分为弹性支出(场馆改造、能源消耗、维护保养、物料消耗)和刚性支出(税金、赛事支出、维护检测费用)统计会发现,弹性支出382.03万元,占比86.79%,如该项目从前期充分放权,社会资本方经验足够丰富,对弹性成本进行降本增效比例达到10%,每年预计可节省38万元的弹性支出,如场馆改造问题可以由社会资本方在方案设计阶段就进行规避,物料消耗成本和能源消耗成本可在施工图材料选择时进行降本。



图3 PPP微笑曲线图


  因此通过上述数据笔者认为政府的充分放权不仅仅有利于充分调动社会资本方的全生命周期成本管理优化,积极寻求建设期利润与运营期利润的平衡点,同时有利于提高项目的项目整体的经济价值和社会价值,达到双赢的状态。


  通过以上三点分析,笔者建议各级政府及社会资本方在PPP模式运用的过程中应当关注城市的分类,正确认识城市的发展阶段,对城市进行充分诊断后再对PPP的实施及介入进行针对性选择,同时呼吁政府加强政府信用体系及公务员信用体系的建设,尽快完善PPP的诚信履约体系,增强PPP项目的隐形信用,并做好PPP项目的放权,将权利更大部分的交予社会资本,由社会资本对项目进行全周期成本优化管控,提高社会资本的积极性及项目的整体价值,以达到双赢结果,从而推动PPP模式的良性循环发展。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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