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罗桂连:PPP政策下地方政府融资平台的转型发展

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2018年01月04日    作者:罗桂连    来源:清华PPP研究中心

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  编者按:

  2016年12月15日,国家发展改革委投资司面向社会组织开展了PPP主题征文活动。2017年2月3日,征文活动截止。经过专家严格评选和综合打分,共评出一等奖20篇、二等奖30篇。本文获一等奖。


  作者:清华大学PPP研究中心特聘高级专家 罗桂连


前言


  当前,地方政府融资平台不仅不可能扫进历史的垃圾堆,并且还将继续发挥地方政府项目的融资主渠道作用。有必要分析融资平台面临的问题的根源,并对症下药,探寻融资平台的前程和出路。


一、融资平台的定义


  2010年6月10日,国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号),这是国务院层面针对融资平台的第一个专门性文件。国发19号文对融资平台定义为:地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。


  国发19号文给出的定义,明确指出判断某个机构是否融资平台的三条实质性标准:一是地方政府是最终出资方,也是实质控制人;二是平台的主要职能是承担地方政府投资项目的“融资”功能;三是平台是有独立法人资格的经济实体,具体包括政府部门、事业单位和国有企业,比如,各省往往由省交通厅、省公路局、省交通投资集团这三类机构,分工负责省内高等级公路的融资责任。


  虽然银监会每个季度公布融资平台名单,但由于种种原因并不完备,只能作为参考,实质性判断标准应当是国发19号文给出的三条标准。


二、融资平台的分类


  总体上,国内形形色色的融资平台可以分为以下四类:


  一是综合性平台。如上海城投、天津城投、武汉城投等,她们是当地城市建设融资的最终兜底方,即履行建设财政的职能,还是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。发达城市的综合性平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势,融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强,是各类金融机构优先争取的合作伙伴。


  二是专业性平台。如京投公司、上海申通地铁、北京排水集团、重庆水务等。她们是城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体。如2003年成立的京投公司,注册资本从25亿元增加到909亿元人民币。截至2015年底,累计完成投资达3953亿元,建成客流总量世界第一、总里程世界第二的超大型城市轨道交通网络;总资产4045亿元,净资产达到1409亿元,分列北京市属国企第二位和第一位。可以说,如果不启用京投公司模式,北京市的地铁建设想如此快速,完全没有可能。


  三是园区性平台。如上海金桥集团、苏州高新区经济发展集团、西安高新控股等。她们承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营,招商引资以及政府授权的公共服务职能。比如,西安高新控股有限公司作为高新区内基础设施建设及公用事业唯一建设及运营主体,获得了金融机构、社会资本的广泛认可,通过卓有成效的融资工作,高新控股有限公司满足了高新区率先发展、跨越发展的需求,为各项工作顺利开展提供了坚实的资金保障。


  四是空壳型平台。2008年全球金融危机后,各地成立了一些资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。比如,很多县政府下属多个平台,除了安排干部外,几乎没有发挥实质性融资功能,普遍只利用过政策性银行贷款,主要融资方式是拖欠工程款和征地拆迁款,根本谈不上提升公共服务效率这些更为高级的目标。从数量上看,这类平台占比很高,但从占有的有效资产规模看,实际占比并不大。这类平台公司是欠发达地区金融意识落后、金融市场运作能力弱、地方政府能力差等因素的突出体现,如果不能做实做强,这类平台确实应该清理关门。


三、系统性风险隐患


  地方融资平台主导的地方政府项目融资模式,经过2009-2012年的狂飙突进,暴露出以下可能形成系统性风险的严重问题:


  第一,债务规模失控。地方政府为稳增长,启动大规模的新城区建设计划,亟需巨量资金。但是,地方财政收入无力支撑,地方政府自身举债缺乏权限和规范渠道,平台模式成为不得以也最便捷的地方政府融资渠道,迅速风行全国,很多乡镇一级的政府也建立各类融资平台。平台融资方式普遍缺乏有效监督,容易造成债务规模失控,存在潜在的偿债风险。由于绝大多数融资平台缺乏经营性现金流,存量债务偿还只能靠借新还旧,新建项目的融资任务每年增加,债务累加的复利还很高,如此造成债务余额指数式高速累加,依托地方政府信用隐性担保的平台融资模式危如累卵。


  第二,融资成本高企。很多平台达不到通过银行贷款和公开发债等正规方式筹集资金的资信水平,特别是2012年至2015年上半年,金融监管政策收紧,地方政府融资平台通过非正规渠道融资的借款成本迅速提高,且期限较短。但是,地方自发自还债券利率基本与国债收益率持平。平台模式与地方债券模式都是依托政府信用,最终还款都是依靠财政收入,而融资利率之间的差异在6%以上,甚至高达15%以上,存在系统性的财政风险。


  第三,项目实施效率低。地方政府的项目建设普遍采取按任务分割的组织方式,融资、投资、建设、运营由不同的政府下属机构负责。地方融资平台按照政府指令去找金融机构借款,投资与建设一般由行业主管部门组建临时指挥部来负责,普遍存在缺乏同类项目实施经验的硬伤,设计与施工招投标普遍不规范。项目建成后不管质量如何,直接移交给某事业单位或国有企业负责运营,这些运营单位缺乏运营经验和专业人员,往往成为安排各方官员关系户的安乐窝。从这个流程看,重建设轻管理的问题很突出,土地与资金资源浪费的现象也非常严重,投资与运营效率很低。实际上,国内市政公用行业市场化运作已经有接近20年的发展,已经有一批能打通融资、投资、建设、运营的全流程工作的专业投资运营机构,但是在融资平台融资比较方便的背景下,专业投资运营机构获取项目又会遇到各种限制,难以异地拓展业务,存在明显的效率损失。


四、对融资平台的整顿


  针对地方政府融资平台支撑的传统政府项目投融资模式所存在的系统性风险,以2014年6月30日中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》为起点,随后,2014年8月31日全国人大常委会通过《关于修改<中国人民共和国预算法>的决定》,2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发【2014】43号),2014年9月26日国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发【2014】45号),2014年11月16日国务院印发《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号),2015年5月22日,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)。


  财政部、国家发改委及有关部委就地方政府债务问题、投融资体制改革、PPP等方面的工作,相继印发超过近100项部委规范性文件。除宁夏、西藏外的中国内地29个省、直辖市和自治区政府发布了推广PPP模式的实施意见或指导意见。


  财政部的有关文件明确提出剥离地方政府融资平台的政府融资职能,政府项目的推进只有两个合法途径:一是省级政府在批准的限额内发行地方政府债券;二是通过PPP方式推进政府项目。


  不过,从实际情况来看,每年不到5000亿规模的PPP实际落地投资额,相对于十万亿计的实际基础设施投资额,可以说是杯水车薪。可以合理的预期,当前乃至未来一段时间,地方政府债券和PPP这两种模式,尚无法取代地方政府融资平台的政府项目融资主渠道的地位,地方政府融资平台仍然是地方政府不得不倚重的主流融资模式。


五、融资平台的转型发展


  融资平台问题是国内现有财政体制和投融资体制的产物,融资平台模式是地方政府在现有约束条件下的重要的实践创新。分析融资平台的转型升级前景,需要达成以下共识:


  第一,融资平台承担城市化建设起步期的资金筹集职责。在城市化建设的起步期,诸多基础设施项目需要全面启动并超前建设,需要巨额的“第一桶金”才能打开城市建设的新局面。此时,土地价格较低,招商引资刚开始还没有产生稳定税收,社会资本怀疑发展前景难以大规模投入,唯有融资平台可以迎难而上。可以说,国内城市化发展取得重大成效的地方,平台在初期融资中都起到绝对主导的作用。那些一开始就靠廉价卖地的地方,难以持续推进城市化建设规划的高水平落实。


  第二,诸多重大项目的边界条件不清晰,唯有平台才有能力组织实施。以上海新江湾城片区开发项目为例。上海城投凭借强大的融资能力和项目组织实施能力,借助城市规划调整等公共资源,给复旦大学提供免费用地体现了公共机构对区域发展的责任担当,用20-30年的运作周期,实现了良好的经济效益与社会效益,为盘活存量土地资源消化城市建设历史债务做出一个标杆性项目。如果2000年前后,上海市就通过分片土地拍卖,或者找一家社会资本来总体实施该项目,效果肯定要差很远。


  第三,融资平台承担政府公共项目的融资责任,是代表政府推进公共项目的公共机构。国内市政公用行业普遍未建立起合适水平的收费机制,靠项目本身的收入现金流难以维持项目的正常运转,而是由融资平台兜底项目的历年累积的运营亏损和借新还旧累积的巨量债务,融资平台的债务是地方政府的债务。只有牢牢地依托政府信用和公共资源,融资平台才有生存基础。也只有利用好融资平台和土地财政两个轮子,在当前的财力约束和融资约束下,地方政府才能落实城市建设规划与目标。近年通过地方政府债务置换,实质性地降低了平台债务的利息成本,减轻了地方债务短期崩盘的风险。需要强调,地方政府存量债务的实质性解决,要靠20-30年甚至更长时期的地方政府财力的增长,靠居民收入提高后能承担更高水平的公用事业收费水平,靠盘活存量资产,才能逐步消化与解决。


  第四,培育强平台是欠发达地区推进城镇化项目建设的当务之急。从发达地区的经验来看,欠发达地区培育强平台的意义有:一是成为地方政府在城市基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽;二是作为地方政府城镇化项目融资的蓄水池,以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体;三是担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体,以及代表地方政府进行监管的执行机构。


  第五,发达地区的强平台应当走出去服务全国,成为PPP等市场化项目的社会资本和市政公用行业的并购整合主体。国内要大规模推进PPP项目,其中的一个制约因素,就是缺乏具有大规模低成本融资、组织重大项目建设、公用事业运营管理等方面综合能力的投资运营商群体,难以实现真正的有效的竞争态势。发达地区的融资平台在本地已经有几十年的经验积累,是国内少有的具有综合能力优势的潜在投资运营商。首创股份、北控水务、城投环境这类脱胎于融资平台的市场机构,作为先行者已经取得了较大的成功。如果有更多的地方政府融资平台走出所在城市,服务于更广阔的地域,将推动PPP模式的深入全面推进。不过,目前地方政府普遍担心本地平台走出去掉入陷阱,需要本地财政救助,严格限制本地平台走出去。如何破解僵局,需要PPP大环境的改善,可能还需要较长时间。


  总之,做实做强地方政府融资平台,积极审慎推进PPP,用20-30年甚至更长的时间,才能真正实现地方政府项目投融资机制的转型升级。

责任编辑:项目管理评论

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