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加强执行阶段监管和评估,护航PPP项目顺利实施

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2017年12月27日    作者:袁政    来源:项目管理评论网

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  袁政,天津国际工程咨询公司PPP中心主任助理,天津市PPP专家库专家。主要从事工程咨询、PPP咨询研究工作,参与多份政策文件的起草研究。


一、加强项目监管的必要性


  十八大以来,全面深化改革取得重大突破,主要领域改革主体框架基本确立,国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高,全社会发展活力和创新活力明显增强。在行政审批制度改革方面,以“放、管、服”为核心,政府简政放权,简化审批流程,工作重心由事前审批转向事中事后监管。步入新时代,行政审批制度改革重心将会转向放管结合、优化服务,重点建立监管、审计等机制,进一步转变政府职能。对PPP项目来说,建立健全全过程监管机制、中期评估后评价机制是保障项目顺利实施、实现改革效果的重要措施。在今年11月财政部组织的中国第三届PPP融资论坛上,也将抓规范、严监管、控风险定为PPP今后发展的主基调。


  在PPP模式下,基础设施和公共服务将由政府和社会资本合作提供,是一种新的供给模式,但政府仍然是公共产品的最终提供者,政府理应加强对PPP项目的监管,以促进项目更好的实现公共价值。从政府管理项目的角度出发,PPP项目的监管主要分为两个阶段,一是项目的合作方案设计、社会资本选择管理,二是项目建设运营时期的绩效考核和监管,包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管。


  合作方案设计、社会资本选择阶段,由于有专业的咨询机构参与设计、专家进行审核把控、法律制度约束,一般不会出现太大问题。项目出问题,主要是在实施阶段。因此,加强实施阶段的管理,是保障项目顺利实施、实现项目合作目的的关键。目前对PPP项目如何开展绩效考核、中期评估、后评价的理论研究、实践操作较少,后期有必要加强相关研究和实践应用。


二、监管方案设想


  (一)监管主体


  项目实施机构负责项目全生命周期的监管工作。


  发改委、财政、规划、国土、环保、安监、建设、价格等部门,根据部门行政职责分阶段介入项目监管中。


  社会公众可以通过公众投诉及建议平台对服务质量进行监管,通过听证会对价格进行监管。


  与项目有关的承包商、服务商、原材料供应商、金融机构、保险机构,基于其自身利益要求,同样对项目履约和进展进行监管。


  (二)监督对象


  监管对象包括社会资本、项目公司、与项目公司有联系的设计单位、施工单位和运营单位等。


  (三)监管、考核、评估内容


  推广PPP模式是为了提高基础设施和公共服务质量、降低成本,促进政府治理体系和治理能力现代化。针对这一目标,监管评估内容应包括项目建设程序是否依法依规、建设运营成本、工程质量、服务质量、用户满意度等。为了保障项目长期运营,还应当对项目的可持续性进行评估。


  (四)监管方式


  在保障社会效益和公众利益的总体目标下,监管机构各司其职,通过法律法规、项目PPP协议、价格和质量约束、绩效考核等多种方式对PPP项目参与方实施全过程动态监管。


  1、履约管理


  PPP模式下,政府与社会资本的权利义务关系都需要通过PPP合同进行约定,双方都是受合同约束的权利义务主体。政府作为合同的一方,应依照项目合同约定的工程进度、质量、服务、价格等指标对PPP项目进行监管、考核,并依据考核结果支付相应的服务费用。


  2、行政监管


  政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责,重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等,即行政监管。PPP模式的实施并没有改变政府各个部门的法定职责和职能,与非PPP项目一样。


  3、公众监督


  依据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》,做好PPP项目全生命周期信息公开工作,保障公众知情权,接受社会监督。公众监督贯穿PPP项目始末,项目运营期的监管方法可以引入公众监督方式,并可以作为考核项目公司提供公共服务的一项重要指标,同时还应将PPP项目的公共服务内容、服务质量标准等定期向公众公示。


  (五)监管争议解决方式


  若社会资本或项目公司认为政府监管措施不合理可采取以下措施合理维护自身权利与合法利益。


  1、起诉


  项目PPP合同依据《合同法》等法律法规签署,政府与社会资本在合同层面上是平等的民事主体,遇到合同执行的纠纷,双方可起诉到有管辖权的人民法院。


  2、行政复议


  对于因项目实施机构或其他监管部门的具体行政行为导致对社会资本或项目公司的合法权益造成侵害的,可以通过向上一级主管行政部门或同级政府申请行政复议的方式对侵权的行政行为进行审查和纠错。


三、咨询机构在监管中的作用


  国家发改委印发的《工程咨询行业管理办法》(2017年第9号令)已于12月6日开始实施。《办法》第八条第三款中明确将“PPP项目实施方案”纳入工程咨询服务的范围中,有力的回应了PPP项目在全国范围内的快速发展和咨询行业业务创新的情况。《办法》要求,咨询单位对咨询质量负总责,咨询人员负相应责任,实行咨询成果质量终身负责制,工程项目在设计使用年限内,因工程咨询质量导致项目单位重大损失的,应倒查咨询成果质量责任,形成工程咨询成果质量追溯机制。根据这一要求,对于PPP项目实施阶段,原咨询机构和人员应当积极主动参与到绩效考核、中期评估、后评价等工作中,努力促成项目平稳运行。对于项目执行中出现的问题,原咨询机构和人员应当提出解决方案建议。


  另外,从咨询业务的角度,PPP项目绩效考核、中期评估、后评价是咨询业务创新的新领域,咨询机构可以提供专业、高效、公正、客观的服务。


  总之,在PPP项目执行阶段加强监管和评估,及时反馈、修正项目实施过程中出现的问题,根据项目出现的新情况进行方案调整,才能保障项目顺利实施、实现项目既定目标。而各咨询公司更应肩负起职业责任,提高后评价工作能力,在项目实施、监管、评估中发挥智力支撑作用。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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