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程哲 王欢明 诸大建:PPP物有所值评估再思考:从Value for Money到Value for People

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2017年10月06日    作者:程哲 王欢明 诸大建    来源:“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号

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  纵观国际上PPP的最佳实践,物有所值评价(Value for Money assessment)是PPP项目科学决策体系的重要内容。但是中国的实践表明,物有所值评价面临理论期望与实务现状的重大差异,PPP学术界与实务界应着力于该理论的中国化改造。


  按照EPEC(European PPP Expertise Centre)的定义,物有所值评价指的是政府依据确定的方法对传统模式和PPP模式进行的结构性比选。英国则定义物有所值是在满足使用者需求前提下,公共产品和服务全寿命期成本与质量的最优组合。虽然PPP在中国有着超过30年的发展历程,但物有所值评价还是在2015年才正式引入PPP实施流程,并制定了专门的指引文件(财金[2015]167号文)。经过一年多的实践,社会对物有所值的理念和方法开始逐步接受,物有所值评价在PPP项目中得到了广泛应用。但同时也要看到,作为一个新事物,暴露了很多问题,产生了很多争议。因此,一方面我们要清醒的认识到,VfM和PPP都是舶来品,必须根据中国国情加以调整和完善,结合发展环境和态势加以改进;另外一方面,无论如何,因噎废食是不可取的,发展的问题只能在发展中解决,物有所值评价在方向上符合PPP发展趋势,暴露的问题完全可以改进和完善。


  本文针对中国物有所值评价暴露的一些问题,结合可持续发展的历史趋势和现实需求,提出了物有所值评价要实现从Value for Money到Value for People的理念和方法转变,以期为中国PPP发展和物有所值评价体系完善提供一个决策参考。


一、国际物有所值评价的经验借鉴


  物有所值评价起源于英国,在英国、澳大利亚、德国、法国等国家都得到了应用。就像PPP一样,在全世界范围内物有所值评价并没有统一的定义、方法和体系。这种差异主要跟政府管理过程有关。在很多国家,物有所值评价都是政府部门实施PPP项目前期决策的重要工具,但不是唯一的工具。不同的国家,物有所值评价定位也略有不同,比如在英国、法国和澳大利亚,是PPP前期论证的主要程序之一,但在比利时和荷兰,他们是独立的。在物有所值评价的使用要求上也是不同的,有些国家是强制性的(比如法国),也有一些国家是自愿的(比如荷兰)。在英国,物有所值评价是必经的关口,通不过就不能采用PPP模式;而比利时就没这么严格。一般而言,物有所值评价是定性与定量的结合,但一些国家比如法国、德国、荷兰,主要是财务和经济的比较,还有一些国家如英国,是定性与定量的混合。


  不同国家对物有所值评价关注的焦点也是不同的,有些国家主要看中时间和成本更加确定带来的利益,换句话说,PPP相对传统模式带来的一些成本提升能被其他收益抵消,从而使得全寿命期的成本更低。另外一些国家更关注项目建设和运营中效率的提升,包括风险的更有效管理。有些国家是综合考虑上述因素的,比如英国、法国、德国。而比利时、荷兰更关注效率的提升。不过这些差异不是绝对的,只是程度和重点上有所侧重。


  物有所值评价可以在PPP准备和实施的不同阶段开展,但开展的时机和频率在不同国家是不同的,大多数国家至少在采购准备阶段开展。在法国,把VfM放在项目准备和采购阶段;在英国和德国,则要求贯穿全过程。在识别阶段,一些国家比如法国、德国、荷兰,建立了定性的快速物有所值评估,对PPP模式可行性进行分析。在准备阶段,主要对假设的传统模式成本和PPP模式成本的比较,定性与定量结合,结果一般作为决策依据。在采购阶段,物有所值评价可以用来评估和比较不同投标人的报价,以及与传统模式的比较。在实施阶段,为了检查预期的PPP优势是否实现,经常开展各种事后评估(ex-post assessments)来评估项目实际的VfM。这种后评估大多数采用前后比较的形式,典型的就是绩效评价与审计,主要目的就是反馈和总结经验。


  有人认为,物有所值评价中有三个重要关键要点:风险分析、折现率的选取、非货币效益/影响。VfM也一直存在争议,由于其复杂性和局限性,一些评论认为物有所值评价与其说是科学不如说是艺术(more an art than a science)。因此,国际上物有所值评价一直在不停的完善,这也导致了物有所值评价倾向采用更广泛的定性评价,而不是相对狭隘的定量评价。总之,物有所值评价不是一个单独的理论应用,而是PPP项目发展过程一个紧密集成的部分。(VfM is not a separate theoretical exercise, but a closely integrated element of the PPP development process)


二、中国物有所值评价的主要问题


  国内目前通用的物有所值评价包括定性评价和定量评价。定性分析重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加公共供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和公平竞争、有效落实政府采购政策等。定量评价是在假定采用 PPP 模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对 PPP 项目全生命周期内政府方净成本的现值( PPP 值)与公共部门比较值( PSC 值)进行比较,判断 PPP 模式能否降低项目全生命周期成本。


  中国的这套物有所值评价体系相对于过去的PPP实践,是一个巨大的进步,对于规范PPP的科学论证和有序实施,具有重要意义。但由于应用时间较短,在实践中也存在一些不足,具体而言,除了数据的完备性和可靠性、折现率的取值依据等问题外,主要有:(1)操作流于形式。物有所值评价本意是一个评估工具,但在中国实践中,就跟可研一样,基本沦为形式,迄今未见有物有所值评价不过的,尤其是风险部分,不管是风险识别还是分担以及量化,大多数都做的极为粗糙,风险量化的方法比如概率分布,都很少用到。其实就全世界PPP的物有所值评价来说,PPP模式相对传统模式的资金节省主要来自于风险的转移,风险的识别、评估、分担和量化对物有所值影响极大,需认真对待。此外,PPP的三种回报机制中,使用者付费采用物有所值评价并无太大意义,国外也通常采用成本效益分析法(Benefit-Cost Analysis, BCA),如果强制推行,只能导致形式化。(2)缺乏全过程评价,目前的财政部政府和社会资本合作模式操作指南(113号文)和物有所值评价指引(167号)规定了只在识别阶段开展物有所值评价,这与国际惯例是不符的,而且也难以发挥物有所值评价的优势。(3)价值导向片面,现有的物有所值评价,无论是定性评价还是定量评价,更多的是体现经济效益导向的评价,这种以经济效益为核心的物有所值评价仅仅是可持续发展理念的一个部分,没有或较少关注PPP所引发的社会问题和环境问题,例如环境污染、群体性事件等。因而,当前PPP发展迫切需要可持续发展理念进行引导。


三、可持续发展导向下的PPP发展


  可持续发展是要超越传统的唯经济增长的发展观,强调发展是经济、社会、环境三个方面的整合。联合国的《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》(RANSFORMING OUR WORLD:THE 2030 AGENDA FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT)提出了17个可持续发展目标(Sustainable Development Goals),为全球可持续发展指明了方向。把可持续发展与PPP结合起来,推广可持续发展导向PPP(sustainability-oriented PPP)是未来的发展方向,也是克服PPP现有不足、推动PPP模式持续完善的重要途径。


  按照诸大建和熊伟(2017)的PPP3.0理论,PPP1.0主要是以融资为目的,PPP2.0以效率为目的,PPP3.0以实现可持续发展为主要目的。PPP1.0、2.0、3.0并不是简单的线性演化,而是多元演化和空间并存。可持续发展导向PPP强调从经济、社会和环境等三个对象维度进行整合,强调从经济性基础设施到社会性基础设施再到环保型基础设施和公共服务的转变。可持续发展导向PPP强调通过引入有实力有经验的社会资本,通过资源整合和优势互补,用较低的成本和较好的服务,解决稀缺公共物品和公共服务的供给问题,消解中国社会类和环境类公共服务的贫困化现象。可持续发展导向PPP还强调价值导向的转变,即从以经济为核心的价值评价转向可持续发展为核心的多元平衡的价值判断,按照SDG的理念,要考虑People、Planet、Prosperity等三大目标。


  如何将可持续发展的理念整合进PPP模式的实施机制,是一个需要高度重视和急需推进的工作。其中,利用可持续发展理念对物有所值评价体系进行升级,实现从Value for Money到Value for People的转变,是其中一个重点内容。


四、Value for People的构建思路


  可持续导向PPP的物有所值评价,即Value for People Assessment,核心就是从单纯的技术经济评估或成本效益评估转向以经济、社会、环境等为核心的综合效益的评估。经济维度,要考虑用较低的资金提供更多更好的产出;社会维度,要考虑项目的结果如何被更多的人特别是普通人所共享;环境维度,要考虑项目如何实现环境友好资源节约。


  不是PPP所有的效益都可以转换成货币,非货币化的效益包括可量化但不重要的和没法量化的。非货币化的效益需要以定性评价为主。定性评价根据评价的重点、时机和性质而不同,不同的阶段物有所值定性评价标准也要有所侧重。在PPP早期阶段,物有所值定性评价更重要。在一些国家和地区,比如苏格兰,物有所值评价现在基本上以定性评价为主。


  基础设施和公共服务的数量增加和质量提升不是单纯靠投入增加就能获得,投入并不与服务质量和数量正相关。要通过全过程的整合来实现,即政府在明确范围和诉求的前提下,通过竞争性方式选择社会资本,通过融资、建设、运营的一体化,通过基于产出说明的绩效考核按效付费机制,通过多元监管机制,有效降低全寿命期成本,实现综合效益最优。因此,全过程的物有所值评价是必不可少的。


  在PPP项目的识别阶段,主要以定性评价为主;在进入准备阶段之后,可以开展定量评价;采购阶段,必须开展物有所值评价,甚至在项目采购中可以考虑将物有所值作为报价和评标标的之一;在执行阶段,物有所值评价更多是一种中期评估,衡量PPP项目的可持续性;在移交阶段,进行物有所值PPP模式是否实现了最优价值(the best value)。


  VfM由于只考量政府的资金支出,所以只适合于政府付费模式和可行性缺口补助模式,而VfP则是对三种模式都适合,也是PPP项目评估所必需的。在Value for People的评价指标设置上,可在现有的指标基础上,适当增加社会效益和环保效益的内容。考虑到社会价值和环保价值的量化较为复杂和困难,在数据较为匮乏的前期阶段,以定性评价为主。定量评价的量化指标建议按照不同领域的项目有所区别,比如交通项目,社会效益可增加节省运营成本、节省土地、减少交通事故、减少乘坐时间等指标,环境效益,更多衡量碳排放的减排量、减少噪音污染等指标。在定性打分的阶段,还可以考虑引入公众参与机制,例如遴选项目直接相关的用户参与打分。


五、结语


  PPP并不是一个新事物,也不存在全球统一的模式,在全球化、新型城镇化和可持续发展等多重态势叠加的发展背景下,中国的PPP需要顺应时代潮流、借鉴国际经验、立足中国国情,走一条有中国特色的发展道路,探索形成PPP领域的中国模式。


  经过近四年的大规模推广,中国的PPP发展取得了前所未有世所罕见的巨大成就,也暴露了很多问题,需要主管部门和行业专家进一步的完善。作为PPP核心机制之一的物有所值评价,尤其备受争议,如何吸收国际经验又结合中国发展需求,结合可持续发展的时代背景,探索以人为本的评价体系,是当务之急。本文对此提出一点看法,以期抛砖引玉,共同推进物有所值的完善和PPP的可持续发展。

责任编辑:王兴钊

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