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中央财经大学 曹富国、甄德云:PPP物有所值定性评价的理论及实践意义

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2017年10月05日    作者:曹富国 甄德云    来源:“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号

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  创新是国家、民族前进的重要力量和关键支撑。创新体现在社会发展的方方面面,但是最紧迫的就是通过机制体制的创新来释放经济社会发展的活力、动力,驱动各项事业向前发展,并为全局性改革、结构性改革打下良好基础。2013以来,我国着力探索创新公共产品、公共服务的供给机制,创造性的运用和推广PPP(Public-Private Partnerships)模式实现供给侧的结构性转型,在改善民生、提高福祉中培育经济增长的新动能,给我国经济增长和社会发展带来新气象、新能量。PPP项目逐渐成为地方进行基础设施建设和提供公共服务的主流决策选择。面对这样的转型,政府的天然禀赋和知识储备相对不足,这就需要一个有效的决策工具为政府决策提供支撑,帮助政府进行科学决策。其中一个有效的工具就是是VFM(Value for Money)评价,包含定性评价和定量评价两方面。物有所值定性评价指标,包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。这六个基本指标是PPP的基本面,是纲是统领,并且从不同维度为PPP项目决策提供重要支撑。


一、VFM定性评价是项目决策的重要支撑


  PPP模式下,政府和社会资本能够建立起长期平等的合作关系,双方最大限度地发挥各自的优势,实现资源互补。这不是一种简单的技术层面的方式更新或简单的融资模式的改变,而是涉及到深化财税体制改革、加快转变政府职能、撬动社会资源、消除隐性壁垒等体制机制的创新和改革。故曾经在公共产品、公共服务供给中扮演重要角色的一些地方政府,在一定程度上处于不知所措甚至懈怠的状态。虽然目前已经跨越“PPP是什么”的阶段,但是如何改变传统的投融资思路,如何进行PPP决策,依然有待探索。物有所值定性评价的六个基本指标,给政府提供了一套基本面的决策依据,使决策有纲可依,不至于有过大的偏差;否则依靠地方自身的知识储备和治理经验,难以对PPP项目进行科学决策。


二、VFM定性评价是边界划分的重要依据


  VFM所值定性评价通过风险识别和分配、以及绩效导向,以合同治理的形式,划分政府和市场的边界。在PPP模式下,政府和社会资本能够建立起长期平等的合作关系,双方最大限度地发挥各自的优势。其中,社会资本方可能要承担起设计、建设、运营、维护基础设施和提供公共服务等市场化的工作。它的目标或者目的是为了获得合理的投资回报。从政府方面,负责基础设施、公共服务价格、质量监管,同时以长期激励相容的方式来实现公共利益的最大化,来保障社会资本方投入公共服务的基础设施建设等等项目能够有合理的回报。也就是说在PPP模式中,政府保留必要的行政职能和监督职能,视情况把设计、建设、运营、维护等市场职能转移给社会资本,从而清晰地界定政府和市场的边界,更好地实现政府和市场之间的互补和合作,为公民提供更好的公共服务。


三、VFM定性评价是风险防范的“防火墙”


  在PPP项目中,如果政府承担过多的风险,就无法实现物有所值;如果企业承担过多的风险,就可能导致项目失败。目前学术界有关风险分配的一个共识是,“风险应该分配给有控制力的一方”、“风险和收益相匹配”。但是我国各地情况差别很大,政府和社会资本的能力也存在巨大的异质性。因此区位不同、社会资本不同、政府不同、项目不同,其风险分配的方案必然不同。因此政府需要借助VFM定性评估,对自身应当承担的风险进行恰当的估计和预判。


  PPP承担了公共产品、公关服务供给侧结构性改革重任,地方政府更是PPP项目实施的重要主体。VFM定性评价能够给项目决策提重要供支撑、帮助政府明晰自身应当承担风险以及政府“有形之手”和“市场无形之手”的边界,是项目决策的重要依据和有效工具。PPP立法应把物有所值定性评价作为必要程序予以明确。这既是对三年来PPP最佳实践的经验的升华和肯定,也可以反向指导PPP的实践操作,无疑对我国PPP事业的发展有着重要的实践意义。


四、明确VFM定性评价的地位,有利于统一大市场的形成


  党的十八届三中全会《决定》指出,使市场在资源配置中起决定性作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,是健全社会主义市场经济体制必须遵循的基本规律。市场对资源的配置主要是通过价格、竞争、供求、制度等发挥作用来实现的。PPP市场是典型的制度供给型市场。这个市场原本并不存在。只是政府决定采用PPP模式来发展公用事业,才产生了这个市场。因此,面对这样一个全新的市场,PPP改革要更加强调统筹协调,建立PPP统一市场。从市场侧来看PPP改革,应以市场为主,公共服务项目凡是能够让市场做的就采取PPP模式,充分发挥市场的作用。政府应当保持行政中立和价值中立,不符合PPP条件的项目不能随波逐流采取PPP模式,符合PPP条件的项目采取PPP模式,让专业的人做专业的事,提供更好的公共服务。


  此时,政府真正需要做的是做好基础规则的供给,尤其是入门规则的制定和指导。换句话说就是政府需要做好的核心制度供给是PPP项目进入制度供给。那什么的制度供给才是恰当的、好的入口制度供给?从世界范围内观察,VFM评估是主流的制度供给,韩国因为在法律体系中纳入物有所值,才实现促参法到PPP法的华丽转身。英联邦国家主要依靠指南和政策规范和促进PPP,核心就是物有所值,追求可持续的物有所值。美国的多个州也在探索PPP立法,其核心的法律文本都能看到物有所值的条款。


  由此可见,VFM评估是PPP制度建设中一项核心的制度供给,PPP立法应当明确其法律地位。惟其如此,才能有效发挥其作为基础规则应有的功效,才能让市场在资源配置中发挥决定性作用,才能真正在管理不协调中建立实质统一的大市场。


五、明确VFM定性评价的地位,有利于增加凝聚共识、形成合力


  经过三年多PPP最佳实践的追寻,在PPP示范项目的推动和提振下,形成了一批优秀的案例和典型的经验。从政府、社会资本、咨询公司到金融机构等已经形成了初步的共识,也即物有所值评估是PPP决策的一个必要程序。学术界也形成了一些基本的共识:物有所值不是因为PPP才有的,但却是PPP必须有的。换句话说,基于比较优势的物有所值理论和检测技术正是从民间提供公共服务理论走向更好的公共服务理论一个核心理论和检测技术,也是民间提供公共服务从促参法模型走向PPP法模型的一个理论和技术。PPP法首先需要完成促参法的功能,消除使民间参与公共服务的障碍,建立和完善便利和激励其参与的机制。这主要是促参法的功能。然而,正如不是为了PPP而PPP,政策取向也不是为了民间而民间。是否PPP,必须要有更好的物有所值。这是促参法走向PPP法的一个至关重要的检验。所以,PPP法要确立的一项重要制度就是物有所值理论和检测工具。


  由此可见,PPP的众多参与方在实践推进和学术研究中已经形成了基本面的共识,VFM定性评价是PPP决策的一项重要的制度供给。作为基本面的共识,在PPP法律的体系中应当赋予其相应的地位,任何模糊不清、含含糊糊的表达都不利于共识的形成,也不利于PPP事业的推进。


六、明确VFM定性评价的地位,有利于我国企业“走出去”战略


  PPP不仅是中国故事,更是世界潮流。公共产品、公共服务的PPP供给模式是世界趋势。随着世界一体化格局的不断形成,我国“一带一路”倡议的不断推进,我国企业既要“请近来,更要走出去”,向世界范围输送我们在公共产品、公共服务供给领域的经验和智慧。在这样的时代背景下,我们的最优策略是对标国际标准,掌握标准制定和发布的主动权,而不是对国际标准“视而不见”,或者试图模糊标准。


  VFM定性评价是PPP项目识别和决策重要的基础标准,是接口性的标准,也是我国企业走出去参与国际PPP项目必须对接的标准,因此在我国的立法实践中应当明确VFM评价的地位,只有这样我们才能站在道德和正义的制高点,只有这样我们才能牢牢把握PPP接口标准的核心要义。这对我国我国企业“走出去”大有裨益。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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