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PPP五周年回顾与展望:山不转水转​

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2019年09月24日    作者:靳林明 操铭    来源:PPP知乎

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  作者:

  靳林明,世泽律师事务所合伙人;发改委、财政部双库专家。

  操铭,世泽律师事务所律师,主要执业领域为PPP、房地产及公司事务等。


  2014年9月,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金(2014)76号,“《通知》”),有媒体将其称为“财政部发出PPP总动员”。确实,《通知》如同吹响了冲锋的号角,自那以后,PPP在中国一路高歌猛进,大量项目在各地铺展开来。至今,PPP已经走过整整五个年头,我们目睹了PPP从“小众”领域,变成了街谈巷议的“网红”热词。众多PPP玩家中,借PPP的东风成为行业翘楚者有之,在市场的大浪淘沙中黯然离场者也有之。作为PPP全面参与和见证本轮PPP浪潮的从业者,回首五年,感慨万千。


  一、回顾:心不转那风在转


  和市场中的很多新生事物一样,PPP在五年中经历了起承转合的发展过程:


  甫一面世,对于多数地方政府而言PPP还是新生事物,一边是化解地方隐性债务压力,一边是拉动GDP增长的愿望,多上快上PPP项目不自觉的成了必然选择,万物皆可PPP;对于多数咨询业者而言,不久前还在其他工程领域“搬砖”,对照着国外成熟PPP理论依样画葫芦,尚未能内化为对中国PPP的深刻理解;对于社会投资人而言,传统施工企业是社会资本的主流,紧盯项目施工利润,对全生命周期的运营关照不足。


  随着PPP相关政策逐渐出台,PPP进入全面规范与整改阶段,特别是2017-2018年,多个监管文件在PPP市场搅起阵阵涟漪。50号文、87号文着重规范政府的举债行为;92号文旨在纠正PPP的误区;192号文则强调央企参与PPP项目的风险控制。监管层面力图让PPP回归公共服务创新供给机制的本源,从“什么可以做PPP”、“谁可以做PPP”、“怎么做PPP”方面给予市场明确的引导。PPP核心理念的回归,是支撑这一系列监管措施背后的内在逻辑和出发点。虽然大家都在试图摸索出一条适合中国国情的PPP发展道路,但这些文件的出台不乏争议。


  进入2019年,PPP的发展依然方兴未艾,但总体已开始趋于冷静。从数据来看,2014年至今,全国PPP综合信息平台项目管理库在库项目投资总额已达到13.6万亿元,项目总数逾9,000个,成绩令人瞩目。另一方面,2019年上半年净增项目数与项目净增投资额比去年同期均明显下降,特别是在10号文发布后,各地进一步加强入库审核和规范管理,并持续主动清退不合规项目,反映了地方政府和投资人对PPP的态度都更加理性。


  二、困境:小曲好唱,唱好了那也难


  尽管普遍认为PPP是控制地方政府隐性债务、优化公共服务的绝佳路径,但实践中PPP项目落地、生根、成长依然阻力重重,未来一段时期,PPP参与各方都还将面临考验。


  对于地方政府而言,使用者付费项目可发掘的空间有限,对于需要政府付费的项目,又受到财政支出责任不超公共预算支出5%、7%、10%三条红线的限制,不少地方留给PPP的空间已经不多了。PPP监管政策的收紧和不断的“折腾”、模糊的政策带来的争议和审计风险,也是不少政府迟疑的原因。受到土地政策、财政政策的约束,要做到令投资人满意又完全合法合规的PPP项目难度不小,稍越雷池一步,恐怕难过审计部门的法眼。严监管之下,地方政府PPP政策的理解存在偏差。时至今日,关于“PPP政府付费义务是否是隐性负债”、“保底供应量是否是固定回报”之争仍不绝于耳。


  投资者的心态变化则反应得更为明显。常有不明真相的媒体爆出“重大新闻”,声称“PPP模式已被叫停/禁止”,虽是捕风捉影但也反应了不少投资人的不安,市场总体对于PPP的态度仍是谨慎观望居多,且对监管部门对于PPP的态度尚不能把握,政策稍一收紧,市场的反应往往表现过激。PPP项目的主要合作内容是建设和运营,尤其运营应当是PPP项目的核心。但目前市场上不少PPP投资者关心的重点仍然是施工环节,在项目退出机制尚不完善的背景下,长达二三十年的运营期让不少潜在玩家望而却步。着眼于施工利润的企业或者避开PPP,“创新”出EPC+F等替代模式;或者在PPP项目施工完成后急于退出项目,使得原本应该是合作关系的政府和投资者不得不斗智斗勇。


  从这一波PPP项目热潮开始至今,融资难始终是绕不开的话题。对于提供项目融资的金融机构而言,除了要获得可观的回报,更重要的是降低融资的风险。以往为政府投资项目提供融资,虽收益表现虽不算优异,但胜在政府信用兜底。PPP打破政府保底的一贯思路,对于金融机构而言也需要一段时间的适应。国家层面多次提出要拓宽PPP项目的融资渠道,例如对PPP项目的资产证券化、保险资金进入PPP领域等。但不少金融机构表示对于PPP项目,特别是不具有经营性的PPP项目,金融机构仍然比较为谨慎。


  从目前监管部门的态度来看,PPP将成为常态化机制,细水长流、步步为营才是上策。PPP不是万应灵药,并非任何公用事业项目都适合采用PPP模式,每个PPP项目都应该“三省其身”:


  政府应衡量当地财政状况和市场条件是否适合开展PPP项目,尤其是政府付费类的项目,政府相关负责人员是否对PPP有深入的认识和了解,不至于在项目中陷于被动。


  对于具体项目,要具体分析,审视项目是否具有以PPP模式实施的必要。PPP物有所值分析的必要性被反复强调,看似场面文章,实则至关重要。发改委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)强调“通过可行性论证审查的项目,方可采用PPP模式建设实施。”PPP项目可行性论证既要“对项目可行性进行充分分析和论证”,也要“对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证”。PPP的初心无非公共服务的有效供给、提高公共服务的质量和效率。对具体的项目,就当以“初心”审之、视之。


  投资人应当审视自身是否适合参与PPP项目,是否有运营的能力,是否有长期合作的意愿,切勿抱有“跑马圈地”、“先冲业绩”的动机。


  三、展望:再长的路程也能绕过那道弯


  五年,是国家发展计划的一个周期,对于PPP行业也同样有着不寻常的意义。


  首先,早先各地PPP项目大量上马,如今这些项目已经集中进入运营期,前期工作质量如何,即将开始接受市场和公众的检验,其中既有良心之作,也不乏鱼目混珠之流。可以预见,接下来将有一波PPP争议集中爆发。还有部分项目投资人完成建设期施工后,开始谋求项目退出的路径。不少项目都将有争议解决、合同再谈判、项目退出路径设计的需求。新上项目门槛提高的同时,存量PPP项目的将是未来一段时期关注的重点。财政部PPP中心也于近期推出了PPP资产交易规则。


  其次,过去的五年间财政部与发改委作为PPP项目的主导部门,密集出台PPP监管政策,通过规范性文件探索着适合中国国情的PPP监管架构,虽显零星分散,但也渐成体系。冷静下来,恰好又是静心推进PPP立法的绝佳时机。


  最后,早期PPP项目的发展速度和人才储备、政策基础略显脱节,咨询机构大多摸着石头过河。五年过去,咨询机构也在项目的磨练中逐渐成长、成熟起来,PPP咨询队伍初见规模。对于PPP未来的发展,咨询业者已经不仅仅沉迷于技术层面的思考,而是开始有着更为深刻的认识和反思,我们需要怎样的PPP?


  我们将以怎样的方式迎接PPP发展的下一个五年、十年?答案取决于你和我。

责任编辑:王兴钊

标签:PPP
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